Uno de los pilares sobre los que descansa todo Estado de Derecho es la distribución legal de competencias. Las autoridades públicas no pueden actuar simplemente porque consideren conveniente hacerlo ni porque los objetivos perseguidos resulten legítimos o deseables, su actuación requiere siempre una habilitación normativa previa que regule quién puede ejercer una determinada función, bajo qué condiciones y dentro de qué límites. La competencia constituye, en consecuencia, una garantía para los administrados y un límite para el ejercicio del poder público.
Estas consideraciones cobran actualidad a propósito de determinadas actuaciones que la Sunafil viene desarrollando a través de las denominadas “acciones previas”, mecanismo mediante el cual personal administrativo requiere a los empleadores la remisión de documentación laboral, solicita la acreditación de pagos de beneficios sociales, requiere explicaciones respecto de determinadas obligaciones e incluso establece plazos para acreditar su cumplimiento.
Resulta razonable que una entidad pública procure fomentar el cumplimiento voluntario de la normativa laboral y busque mecanismos que permitan corregir incumplimientos antes de desplegar un procedimiento inspectivo completo. El problema jurídico aparece cuando, bajo la denominación de una actuación preventiva u orientadora, se desarrollan actividades que materialmente coinciden con aquellas que el legislador ha reservado de manera expresa al Sistema de Inspección del Trabajo.
La Ley N.° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, no deja espacio para dudas respecto de quiénes ejercen la función inspectiva. El artículo 5 establece que las actuaciones inspectivas son desarrolladas por los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo e Inspectores Auxiliares, quienes se encuentran facultados para requerir información, examinar documentación, practicar diligencias de investigación y adoptar las medidas necesarias para verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral. La ley no atribuye estas funciones al personal administrativo ni contempla mecanismos que permitan trasladarlas mediante disposiciones internas de organización.
No se trata, entonces, de una opción organizativa de la Sunafil, el legislador reservó las facultades de investigación y comprobación a los funcionarios que integran el Sistema de Inspección del Trabajo para garantizar que actuaciones capaces de afectar derechos e intereses de los administrados sean desarrolladas por quienes cuentan con habilitación legal para ello.
Por esa razón, cuando un servidor administrativo requiere boletas de pago, liquidaciones de beneficios sociales, constancias de transferencias bancarias, registros laborales u otra documentación destinada a verificar el cumplimiento de obligaciones laborales, resulta legítimo preguntarse si estamos realmente frente a una actuación orientadora o ante el ejercicio material de facultades de investigación reservadas al cuerpo inspectivo.
En Derecho Administrativo la naturaleza jurídica de una actuación no depende exclusivamente de la denominación que la Administración le otorgue, lo determinante es su contenido material. Si una actuación tiene por finalidad requerir información, contrastar hechos y verificar el cumplimiento de obligaciones legales, la cuestión relevante no es el nombre que reciba, sino la competencia de quien la ejecuta.
El artículo 2 de la Ley General de Inspección del Trabajo reconoce la autonomía técnica y funcional del Sistema de Inspección del Trabajo y el artículo 6 dispone que los inspectores ejercen sus funciones con independencia y bajo su propio criterio técnico. Cuando una fase previa permite que personal administrativo recopile información, solicite documentación y realice una evaluación preliminar de los hechos denunciados, surge una pregunta inevitable respecto de los límites de esa intervención y de su impacto sobre la actuación posterior del inspector: ¿son competentes para ello?
La problemática también se proyecta sobre el ámbito sancionador, el artículo 36 de la Ley General de Inspección del Trabajo y los artículos 45 y 46 de su reglamento tipifican como infracciones a la labor inspectiva la negativa injustificada a facilitar información, la obstrucción de las actuaciones inspectivas o el incumplimiento de los requerimientos formulados por los inspectores actuantes. Por ello, resulta jurídicamente discutible equiparar la falta de atención a un requerimiento formulado por personal administrativo con la obstrucción de una actuación inspectiva formalmente iniciada. La ley vincula estas obligaciones con actuaciones desarrolladas por quienes ejercen formalmente la función inspectiva.
La cuestión tampoco es ajena al debido procedimiento, si actuaciones materialmente orientadas a verificar el cumplimiento de obligaciones laborales son desarrolladas por funcionarios distintos de aquellos que la ley ha habilitado para ello, el problema deja de ser organizativo y pasa a convertirse en una cuestión de legalidad.
Las acciones preventivas y orientadoras cumplen una función importante dentro de cualquier sistema moderno de fiscalización, nadie discute la conveniencia de promover el cumplimiento voluntario ni la necesidad de utilizar herramientas que permitan corregir incumplimientos antes de llegar a una fase sancionadora. Lo discutible es que, bajo el argumento de la eficiencia, se termine atribuyendo a servidores administrativos facultades que el legislador reservó expresamente a quienes ejercen la función inspectiva.
El artículo 10 del TUO de la Ley N.° 27444 establece que son nulos los actos administrativos que contravienen la Constitución, la ley o las normas reglamentarias, así como aquellos emitidos por órgano incompetente. Por ello, si las denominadas acciones previas excedieran una función meramente orientadora y constituyeran auténticas actividades de investigación o comprobación reservadas al Sistema de Inspección del Trabajo, no nos encontraríamos únicamente ante una irregularidad administrativa, estaríamos frente a una situación que podría comprometer la validez de las actuaciones desarrolladas y de las decisiones adoptadas sobre su base.
La verdadera cuestión no es si el personal administrativo puede requerir documentación a los empleadores, sino si la Administración puede sustituir, siquiera parcialmente, el modelo de investigación diseñado por el legislador y reservar a funcionarios distintos de los inspectores actuaciones que, por su contenido material, constituyen auténticas actividades de fiscalización. Si la respuesta es negativa, y creemos que así debe ser, las consecuencias jurídicas trascienden una simple irregularidad organizativa y pueden proyectarse sobre la validez de las actuaciones realizadas y de las decisiones que posteriormente se adopten sobre su base.
No se trata de determinar si estas actuaciones son útiles o convenientes, sino si respetan los límites competenciales establecidos por el legislador para el ejercicio de la función inspectiva. En un Estado de Derecho, la eficiencia administrativa nunca puede convertirse en una justificación para ejercer competencias que la ley no ha atribuido.
