El presente artículo desarrolla las razones por las cuales la resolución que declara la prescripción de la potestad disciplinaria debe necesariamente individualizar al presunto responsable, con ese propósito, se toma como referencia el análisis del Informe Técnico 0722-2021-SERVIR/GPGSC, en el cual se sostiene que dicha individualización no responde a una finalidad sancionadora, sino que constituye una consecuencia necesaria de la naturaleza personal de la potestad disciplinaria, de la motivación del acto administrativo y de la delimitación de sus efectos jurídicos.
Entonces, primero debes tener en cuenta que, la potestad disciplinaria es la facultad que tiene la Administración Pública para investigar y, de ser el caso, sancionar a los servidores civiles cuando incumplen los deberes propios del cargo que desempeñan, su finalidad no solo se limita a sancionar conductas que podrían ser irregulares, sino también busca asegurar el correcto funcionamiento del servicio público mediante el cumplimiento de los deberes funcionales asignados a cada servidor.
Ahora bien, en el marco de la Ley del Servicio Civil, la potestad disciplinaria no podría ni debería ejercerse de manera indefinida, es por ello que uno de sus principales limites es la prescripción, misma que impide que el Estado a través de la Entidad que corresponda, inicie o continue ejerciendo su potestad disciplinaria una vez vencido el plazo previsto por la ley, garantizando así la seguridad jurídica tanto de la Administración como de los servidores.
El Informe Técnico 0722-2021-SERVIR/GPGSC constituye un punto de partida para examinar una cuestión que merece ser abordada desde el marco del Derecho Administrativo, esto es, si al momento de la emisión de la Resolución de prescripción de la potestad disciplinaria puede recaer únicamente sobre el hecho investigado o si, por el contrario, exige necesariamente la individualización del servidor respecto del cual la Administración pierde competencia para ejercer dicha potestad.
Toda vez que en dicho informe se establece que la resolución que declara prescrita la posibilidad de iniciar un procedimiento administrativo disciplinario (en adelante, PAD) debe identificar a los presuntos servidores infractores, siendo así uno de sus fundamentos el que la potestad disciplinaria se ejerce contra el servidor que se haya determinado y que cuando se pierde la potestad de iniciar un PAD, debe indicarse respecto de quien se perdió el ejercicio de iniciarlo.
Dentro de ese contexto, se debe tener en claro que, la resolución que declara la prescripción no constituye un acto de imputación de responsabilidad administrativa, tampoco representa un pronunciamiento sobre la culpabilidad del servidor ni contiene un juicio de reproche respecto de su conducta, su finalidad es estrictamente declarativa, es dejar constancia que, debido al transcurso del tiempo se ha extinguido la posibilidad jurídica de ejercer la potestad disciplinaria; en consecuencia, identificar al servidor respecto del cual opera dicha extinción no implica atribuirle responsabilidad administrativa, sino únicamente delimitar el alcance subjetivo de los efectos del acto administrativo ya que la potestad disciplinaria únicamente puede ejercerse respecto del servidor al cual se atribuye la posible infracción del deber funcional.
Si bien el hecho investigado constituye el presupuesto fáctico para el ejercicio de la potestad disciplinaria, esta no tiene por objeto el hecho en sí mismo, sino determinar si un servidor, en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, incumplió un deber funcional. Por ello, el hecho constituye únicamente el fundamento que habilita el ejercicio de la potestad disciplinaria, mientras que su destinatario siempre será el servidor al cual puede atribuirse la presunta infracción.
En consecuencia, tampoco su extinción por prescripción podría declararse solo respecto del hecho investigado, sino necesariamente respecto del sujeto sobre quien recaía dicha potestad, de lo contrario, la Administración estaría declarando extinguida una competencia cuyo destinatario resulta indeterminado, desnaturalizando así la potestad sancionadora, toda vez que un hecho es ejecutado u omitido por una persona, en este caso, por un servidor.
En esa línea, no debe dejarse de lado el principio de causalidad, previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, según el cual la responsabilidad administrativa recae sobre quien realiza la conducta constitutiva de infracción, pues resulta evidente que los hechos no se producen por sí solos, sino que son consecuencia de la actuación u omisión de uno o varios servidores en el ejercicio de sus funciones; incluso, en la práctica administrativa es frecuente que un mismo hecho involucre actuaciones realizadas por distintos servidores, en diferentes áreas y momentos, las cuales, en conjunto, producen el resultado que posteriormente es objeto de investigación, es por estas, entre otras razones que, la resolución que declara la prescripción no puede limitarse a identificar el hecho investigado, sino que debe precisar respecto de cuál o cuáles de esos servidores la Administración perdió la posibilidad jurídica de ejercer su potestad disciplinaria.
La prescripción no puede convertirse en un mecanismo para extinguir el hecho investigado, porque ello supondría extender sus efectos a servidores respecto de los cuales la potestad disciplinaria aún podría ejercerse válidamente, es decir, un mismo hecho podría comprender la actuación u omisión de varios servidores con situaciones jurídicas distintas, por lo que una declaración de prescripción formulada únicamente respecto de los hechos podría interpretarse como una extinción absoluta de la potestad disciplinaria, impidiendo indebidamente el inicio o la continuación de procedimientos disciplinarios respecto de quienes no se encontraban alcanzados por dicha prescripción. Precisamente por ello, la individualización del presunto responsable no solo delimita los efectos de la decisión administrativa, sino que evita que una declaración genérica de prescripción termine favoreciendo escenarios de impunidad y eximiendo de responsabilidad a quienes estuvieran implicados en el proceso.
Un ejemplo de ello puede presentarse en el ámbito de las contrataciones públicas, donde un mismo procedimiento de contratación puede involucrar la actuación del área usuaria, del órgano encargado de las contrataciones, del comité de selección, del funcionario que otorgó la conformidad o de quien autorizó el pago, cada uno con funciones y momentos de intervención distintos; si la resolución que declara la prescripción se limitara a señalar que los hechos han prescrito, sin individualizar respecto de cuál o cuáles de esos servidores opera dicha decisión, podría interpretarse erróneamente que la potestad disciplinaria se extinguió respecto de todos los intervinientes, cuando jurídicamente la situación de cada uno podría ser diferente. Por consiguiente, la individualización del presunto responsable constituye una garantía de precisión en el alcance del acto administrativo y evita que una declaración genérica de prescripción genere efectos que excedan a quienes realmente se encuentran comprendidos en ella.
Este supuesto evidencia que la individualización del presunto responsable no responde a una exigencia meramente formal, sino que constituye el mecanismo que permite delimitar con precisión el verdadero alcance subjetivo de la prescripción.
El principio de causalidad no agota sus efectos únicamente en la determinación de la responsabilidad administrativa, recae sobre quien realiza la conducta constitutiva de infracción, sin embargo, el alcance de este principio no se agota en la determinación de la responsabilidad o en la imposición de una sanción, sino también debe proyectarse al momento de declarar la prescripción de la potestad disciplinaria, pues si el ejercicio de dicha potestad solo podía recaer sobre un servidor determinado, la resolución que declara su extinción también debe identificar necesariamente a ese mismo servidor, de lo contrario, se estaría prescindiendo del sujeto respecto del cual la Administración perdió la posibilidad jurídica de ejercer su potestad disciplinaria.
Bajo esa premisa, la identificación del servidor cumple una función institucional relevante, pues permite delimitar con claridad el ámbito subjetivo de la prescripción, evita interpretaciones contradictorias dentro de la propia Administración y facilita el eventual deslinde de responsabilidades respecto de las autoridades que permitieron el vencimiento del plazo para ejercer oportunamente la potestad disciplinaria, del mismo modo, contribuye a preservar la seguridad jurídica de los propios servidores, quienes podrán conocer con certeza si la Administración perdió o no la posibilidad de iniciar válidamente un procedimiento disciplinario en su contra; del mismo modo, evita que una declaración genérica de prescripción sea interpretada como una extinción absoluta de la potestad disciplinaria respecto de todos los intervinientes, cuando jurídicamente dicha consecuencia puede alcanzar únicamente a algunos de ellos.
Lo anterior no significa desconocer la importancia de proteger el honor, la imagen o la reputación del servidor; por el contrario, las resoluciones que declaran la prescripción dejan expresamente establecido que la individualización del servidor no constituye una imputación de responsabilidad ni declaración de culpabilidad, sino únicamente la determinación del alcance subjetivo de la extinción de la potestad disciplinaria, de esta manera se preserva el equilibrio entre las garantías del administrado y las exigencias propias del Derecho Administrativo.
En consecuencia, no comparto la afirmación de que la individualización resulte irrelevante por no existir riesgo de impunidad, precisamente, una resolución que declare prescritos únicamente los hechos, sin delimitar respecto de qué servidor produce efectos dicha decisión, puede generar un escenario de impunidad cuando un mismo hecho involucra a varios servidores con distinta situación jurídica; en tales casos, la declaración genérica de prescripción podría ser interpretada como una extinción absoluta de la potestad disciplinaria respecto de todos los intervinientes, impidiendo el inicio o la continuación de procedimientos disciplinarios contra aquellos servidores cuya responsabilidad aún podía ser válidamente investigada, por lo que la individualización del presunto responsable evita precisamente ese resultado, pues delimita con claridad el alcance subjetivo de la prescripción y preserva la posibilidad de ejercer la potestad disciplinaria respecto de quienes no se encuentran comprendidos en ella.
De aceptarse que la resolución de prescripción únicamente identifique los hechos investigados, sin precisar respecto de quién produce efectos dicha decisión, la Administración dejaría indeterminado el verdadero destinatario de la potestad disciplinaria que se extingue, ello no solo afectaría la motivación y la claridad del acto administrativo, sino que también dificultaría determinar respecto de qué servidor operó la pérdida de la competencia sancionadora.
En definitiva, la individualización del presunto responsable no constituye una formalidad ni una afectación a sus garantías fundamentales, sino una exigencia derivada de la propia naturaleza de la potestad disciplinaria, de la motivación del acto administrativo y del principio de causalidad, solo así es posible delimitar con precisión los efectos de la prescripción, garantizar la seguridad jurídica y reafirmar que la potestad disciplinaria no se extingue ni debería extinguirse respecto al hecho investigado sino respecto al servidor sobre el cual la administración perdió la posibilidad jurídica de ejercerla.
Xemiramis Figueroa Miranda
Abogada por la Universidad de San Martín de Porres. Especialista en Derecho Administrativo Disciplinario y Contrataciones del Estado. Cuenta con experiencia en asesoría jurídica a entidades públicas en materia disciplinaria y contratación pública.
