En marzo de este año, luego de la aprobación de la Ley 32563, sostuvimos que el reconocimiento de gratificaciones y compensación por tiempo de servicios a los trabajadores sujetos al régimen CAS no podía ser analizado únicamente desde la ampliación de derechos laborales, ya que la reforma generaba gasto público directo y permanente y planteaba cuestionamientos sobre la iniciativa del Congreso en materia de gasto y el equilibrio presupuestal. Así lo advertimos en el artículo “Régimen CAS: gasto público, límites constitucionales y reforma pendiente”, en el que señalamos que la incorporación de estos beneficios, con un costo estimado entonces en alrededor de tres mil millones de soles anuales, no podía quedar al margen de las reglas constitucionales que ordenan el gasto público.
Cuatro meses después, aquella discusión ha adquirido nuevos elementos. Por un lado, el Tribunal Constitucional ha modificado su interpretación del artículo 79 de la Constitución y, por otro, el Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el Informe 2192-2026-EF/53.04, ha advertido las dificultades que enfrenta la implementación de los beneficios creados por la Ley 32563. Evidentemente, se trata de pronunciamientos de naturaleza distinta y ninguno determina, por sí mismo, la invalidez de la ley. Sin embargo, ambos obligan a analizar la forma en que fue aprobada una reforma que creó obligaciones económicas permanentes sin resolver adecuadamente sus alcances ni su articulación con el presupuesto público.
La sentencia recaída en el Expediente 00018-2023-PI/TC establece una nueva línea jurisprudencial sobre el artículo 79 de la Constitución. El Tribunal reconoce la preeminencia del Poder Ejecutivo en materia de iniciativa de gasto y concluye que los congresistas no tienen iniciativa para incrementar gastos que incidan en el presupuesto anual o que impacten hacia el futuro. A partir de esta premisa, desarrolla una serie de pautas para las iniciativas parlamentarias que impliquen incremento del gasto público y califica expresamente este cambio como un overruling respecto de sus criterios jurisprudenciales anteriores.
Por ello, la Ley 32563 merece ser examinada a la luz de este nuevo criterio de carácter vinculante, ya que su origen fue parlamentario y los beneficios que incorporó no generan un gasto excepcional ni limitado al ejercicio en el que la norma fue aprobada. Las gratificaciones y la CTS suponen obligaciones económicas que se proyectan sobre los presupuestos futuros y deben ser atendidas de manera permanente por el Estado. Precisamente por ello, la discusión nunca debió centrarse en determinar si los trabajadores CAS merecían acceder a mejores beneficios, sino también en establecer si el Congreso podía crear una obligación de esta dimensión sin que su financiamiento y sostenibilidad hubieran sido definidos previamente.
La Ley 32563 continúa vigente y produce sus efectos mientras no exista un pronunciamiento que determine lo contrario. Sin embargo, la posibilidad de promover una demanda de inconstitucionalidad permanece abierta. El propio Tribunal Constitucional ha dispuesto que los casos que se conozcan a partir de la publicación de la sentencia quedarán sujetos a los nuevos criterios vinculantes sobre iniciativa de gasto. De plantearse una demanda contra la Ley 32563, su origen parlamentario y la creación de obligaciones económicas permanentes tendrían que ser examinados bajo este nuevo parámetro. No podemos anticipar el resultado de un eventual proceso, pero resulta claro que el debate constitucional sobre la reforma ha cambiado.
Los autores de la norma no tuvieron en consideración que, cuando el Estado actúa como empleador, continúa administrando recursos públicos y sus decisiones económicas están sujetas a las reglas constitucionales que regulan su obtención y utilización. Exigir que una obligación tenga respaldo presupuestal no supone negar el derecho que pretende reconocerse a miles de trabajadores, sino evitar que la norma cree una obligación cuyo cumplimiento quede posteriormente condicionado a que el Poder Ejecutivo encuentre los recursos que el legislador no previó.
Las dificultades advertidas por el MEF son una consecuencia de esta forma de legislar. El Informe 2192-2026-EF/53.04 no puede cuestionar la validez de la Ley 32563 ni suspender sus efectos, pero sí evidencia que, pocos meses después de aprobada la reforma, el propio Estado enfrenta dificultades para determinar el alcance y la forma de ejecución de las obligaciones creadas por el Congreso.
El Congreso no puede crear obligaciones económicas bajo la premisa de que corresponderá posteriormente al Poder Ejecutivo encontrar los recursos y resolver las dificultades de implementación. Esa forma de legislar desconoce la relación entre la decisión de gasto y la responsabilidad sobre su financiamiento. Cuando ambas se separan, el problema se traslada a las entidades públicas y termina afectando a los propios trabajadores que esperan el cumplimiento de derechos ya reconocidos.
La Ley 32563 permite comprobar las consecuencias de aprobar reformas laborales en el sector público sin evaluar suficientemente su impacto presupuestal. El reconocimiento de un beneficio mediante una ley genera una obligación jurídica para el Estado, pero no crea por sí mismo los recursos necesarios para atenderla. Ahora corresponde resolver los vacíos y dificultades de implementación de una norma vigente, mientras queda abierta una discusión constitucional que, a la luz del reciente criterio del Tribunal Constitucional sobre las obligaciones económicas proyectadas a presupuestos futuros, que no podra ser ignorada.
