La incorporación de las gratificaciones por Fiestas Patrias y Navidad y de la compensación por tiempo de servicios (CTS) para los trabajadores sujetos al régimen del Decreto Legislativo 1057 ha seguido un camino normativo poco común y no exento de un intenso debate jurídico. La Ley 32563 reconoció ambos beneficios como parte de los derechos de los servidores CAS, modificando un régimen que desde su creación fue objeto de cuestionamientos por las diferencias existentes respecto de otros regímenes laborales del Estado. Sin embargo, lejos de poner fin a la discusión, la aprobación de dicha ley dio lugar a nuevas interrogantes relacionadas con su financiamiento, su implementación y los límites constitucionales que condicionan el incremento del gasto público.
En anteriores artículos sostuvimos que el principal problema de la reforma no radicaba en el reconocimiento de estos beneficios, sino en la ausencia de un diseño normativo que hiciera compatible ese reconocimiento con las restricciones presupuestarias propias de la administración pública. Esa preocupación encontró respaldo en los posteriores pronunciamientos del Ministerio de Economía y Finanzas y del Tribunal Constitucional, que pusieron de manifiesto la necesidad de establecer mecanismos que permitieran hacer viable la ejecución de la reforma sin desconocer los principios de equilibrio y sostenibilidad fiscal.
Es así que la aprobación de la Ley 32732 modificó el escenario inicialmente planteado por la Ley 32563 al establecer el marco normativo para la implementación de estos beneficios y habilitar al Poder Ejecutivo para desarrollar, mediante decreto supremo, las reglas necesarias para su aplicación. En ejercicio de esa habilitación fue expedido el Decreto Supremo 142-2026-EF, que regula las condiciones de otorgamiento, la forma de cálculo y la implementación progresiva de las gratificaciones y la CTS.
Precisamente este último aspecto constituye el núcleo del debate actual, pues el reglamento dispone que durante el año 2026 ambos beneficios se calculen sobre el diez por ciento de la remuneración mensual, porcentaje que aumentará progresivamente hasta alcanzar el cien por ciento en el año 2030. Esta medida, desde una perspectiva presupuestaria, puede explicarse por la necesidad de distribuir el impacto económico de la reforma en distintos ejercicios fiscales. Desde el punto de vista jurídico, sin embargo, la cuestión consiste en determinar cuál es el alcance de la habilitación conferida por el legislador al Poder Ejecutivo.
En efecto, la discusión ya no gira en torno al reconocimiento de las gratificaciones y de la CTS para el personal CAS. Ese aspecto quedó definido por el legislador, sin perjuicio de los cuestionamientos constitucionales formulados respecto de la propia reforma. El verdadero problema consiste en establecer hasta dónde podía llegar el Poder Ejecutivo al reglamentar la forma en que esos derechos debían hacerse efectivos y si la implementación progresiva prevista por el Decreto Supremo142-2026-EF constituye un legítimo desarrollo de la habilitación conferida por la Ley 32732 o si, por el contrario, excede los límites de la potestad reglamentaria al incidir sobre el alcance económico del derecho reconocido por la Ley 32563.
Como hemos sostenido en anteriores oportunidades, la potestad reglamentaria tiene por finalidad asegurar la adecuada ejecución de las leyes. Su ejercicio permite desarrollar aspectos técnicos, establecer procedimientos y dictar las medidas necesarias para hacer posible la aplicación uniforme de las normas legales. Sin embargo, encuentra un límite en el principio de jerarquía normativa, pues el reglamento no puede sustituir la voluntad del legislador ni modificar el contenido de la ley cuya ejecución desarrolla. Precisamente por ello, el análisis del Decreto Supremo 142-2026-EF exige determinar si la implementación progresiva permanece dentro del ámbito de la habilitación conferida por la Ley 32732 o si termina alterando el alcance del derecho reconocido por la Ley 32563.
Este debate no resulta nuevo. Una discusión semejante se presentó con el Decreto Supremo 001-2022-TR, mediante el cual el Poder Ejecutivo introdujo restricciones a la tercerización de servicios que no encontraban sustento en la Ley 29245. En aquella oportunidad, el Poder Judicial concluyó que determinadas disposiciones reglamentarias excedían la potestad normativa del Ejecutivo y declaró su nulidad parcial. Aunque ambos supuestos responden a contextos distintos, el antecedente demuestra que la delimitación de la potestad reglamentaria constituye un problema recurrente cuando el Ejecutivo desarrolla normas legales de contenido laboral.
La reciente interposición de una acción popular contra el Decreto Supremo 142-2026-EF confirma que la discusión ha trascendido el plano doctrinal para instalarse en el ámbito jurisdiccional. Será el Poder Judicial quien determine si la regulación adoptada por el Ejecutivo constituye un ejercicio válido de la habilitación conferida por el legislador o si, por el contrario, excede los límites impuestos por el principio de jerarquía normativa. Cualquiera sea el resultado del proceso, la controversia pone de manifiesto que la implementación reglamentaria de derechos de contenido económico continúa planteando importantes desafíos constitucionales y administrativos.
Más allá de ese debate, la secuencia normativa seguida por esta reforma permite extraer una conclusión difícil de desconocer. El reconocimiento legal de las gratificaciones y de la compensación por tiempo de servicios no estuvo acompañado, desde un inicio, de un diseño que garantizara su implementación efectiva. La necesidad de aprobar posteriormente una norma habilitante y un reglamento que distribuyera el impacto fiscal de la reforma durante varios ejercicios presupuestarios demuestra que la viabilidad financiera terminó siendo abordada con posterioridad al reconocimiento del derecho. Ello confirma que el principal desafío nunca estuvo en la conveniencia de ampliar la protección de los trabajadores CAS, sino en la forma de compatibilizar esa decisión con las exigencias constitucionales que rigen la gestión del gasto público.
La experiencia deja una reflexión que trasciende el régimen CAS. Las reformas laborales en el sector público no se agotan con el reconocimiento legal de un derecho; requieren, además, de un diseño normativo que asegure su viabilidad constitucional, administrativa y presupuestaria. Cuando ello no ocurre, las etapas posteriores de implementación asumen un protagonismo que, en rigor, debió corresponder al propio legislador. Sin embargo, tampoco puede perderse de vista que el debate sobre el Decreto Supremo 142-2026-EF parte de una premisa que aún no ha quedado definitivamente resuelta: la validez constitucional de la propia Ley 32563. En efecto, los cuestionamientos formulados respecto de la iniciativa legislativa en materia de gasto público mantienen plena relevancia y, de prosperar, desplazarían nuevamente la discusión hacia el problema que dio origen a esta controversia, privando de sustento al desarrollo reglamentario. Desde esa perspectiva, el examen de la potestad reglamentaria no sustituye el debate constitucional sobre la ley, sino que se superpone a él y revela cómo una deficiente técnica legislativa puede proyectar sus efectos sobre las etapas posteriores del proceso normativo.
En definitiva, la evolución de esta reforma confirma que los problemas advertidos desde la aprobación de la Ley 32563 no desaparecieron con las modificaciones legislativas ni con la expedición de su reglamento. Por el contrario, fueron adquiriendo nuevas manifestaciones jurídicas a medida que avanzó el desarrollo normativo. Lo que comenzó como un debate sobre los límites de la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público se proyecta hoy hacia la delimitación de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. Será finalmente el control jurisdiccional, tanto de la ley como del reglamento, el que determine si la ampliación de estos derechos logró materializarse dentro de los márgenes que impone el ordenamiento constitucional.