Introducción: un régimen que nunca fue temporal
En el Perú, pocas figuras jurídicas reflejan con tanta claridad las tensiones entre política y derecho como el régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS). Concebido como una solución provisional, terminó consolidándose como un componente estructural del empleo público. Esta evolución no solo evidencia una deficiencia normativa, sino también una decisión política sostenida en el tiempo.
En este contexto, la reciente Ley 32563 representa un nuevo intento por corregir sus principales falencias. Sin embargo, más allá de su contenido, surge una interrogante central: ¿estamos ante una verdadera transformación del empleo público o frente a una respuesta política a una deuda histórica?
El origen del CAS: entre la necesidad y la improvisación
El régimen CAS nace en un contexto de informalidad estatal, con el objetivo de regularizar vínculos laborales sin reconocimiento claro. Como señala Neves Mujica, estos regímenes responden a una lógica de flexibilización impulsada por el propio Estado, incluso en tensión con su rol garantista (Neves Mujica, 2012, p. 214, Fondo Editorial PUCP).
Por su parte, Blancas Bustamante advierte que esta solución contribuyó a una “estructura fragmentada y desigual del empleo estatal” (Blancas Bustamante, 2013, p. 89, Gaceta Jurídica). Así, el CAS forma parte de un modelo institucional incompleto.
Desigualdad estructural: cuando el Estado precariza
A pesar de las reformas progresivas, el régimen CAS ha mantenido brechas significativas respecto de otros regímenes laborales. Esta situación ha sido ampliamente cuestionada por la doctrina.
Toyama Miyagusuku advierte que el CAS implicó una reducción de los estándares de protección laboral frente a los regímenes tradicionales, consolidando un esquema de menor tutela para determinados trabajadores del Estado (Toyama Miyagusuku, 2015, p. 156, Gaceta Jurídica).
Desde una perspectiva política, este escenario resulta particularmente problemático, pues el Estado actúa simultáneamente como garante de derechos y como agente que los restringe.
Ley 32563: ampliación de derechos y corrección progresiva
La Ley 32563 introduce avances relevantes para reducir brechas en el régimen CAS. Entre ellos, el reconocimiento de gratificaciones completas por Fiestas Patrias y Navidad, la incorporación de la CTS como mecanismo de protección frente al desempleo y el otorgamiento de subsidios por fallecimiento y sepelio.
Asimismo, dispone la aplicación supletoria de la Ley del Servicio Civil (Ley 30057) en lo más favorable al trabajador, lo que abre la posibilidad de una integración progresiva hacia un sistema más uniforme.
Desde una perspectiva política, estas medidas responden a presiones sociales acumuladas más que a una planificación estructural (Pasco Cosmópolis, 2018, p. 302, Palestra Editores).
El dilema de fondo: derechos laborales vs. sostenibilidad del Estado
La ampliación de derechos laborales en el sector público implica necesariamente un impacto presupuestal, lo que genera una tensión constante entre justicia laboral y sostenibilidad fiscal.
Al respecto, García Toma señala que el reconocimiento de derechos en el ámbito estatal debe armonizarse con criterios de eficiencia y equilibrio económico, evitando comprometer la viabilidad del aparato público (García Toma, 2010, p. 178, Gaceta Jurídica).
En ese contexto, la Ley 32563 puede interpretarse como una medida políticamente necesaria, pero que exige una adecuada planificación para garantizar su sostenibilidad en el tiempo.
Análisis jurídico: avances importantes, pero insuficientes
Desde el plano jurídico, la ley refuerza el reconocimiento del CAS como un régimen laboral especial al incorporar derechos típicamente laborales como la CTS y las gratificaciones. Esto contribuye a consolidar su naturaleza jurídica y a fortalecer el principio de igualdad.
No obstante, como advierte Blancas Bustamante, mientras subsista la coexistencia de múltiples regímenes laborales, la desigualdad estructural no desaparecerá, sino que se mantendrá como una característica del sistema (Blancas Bustamante, 2013, p. 112, Gaceta Jurídica).
En consecuencia, la reforma resulta positiva, pero limitada en su alcance.
Más allá de la reforma: el problema sigue siendo estructural
La Ley 32563 constituye un avance importante, pero no resuelve el problema de fondo: la ausencia de un sistema unificado de empleo público.
En palabras de Neves Mujica, la reforma del servicio civil en el Perú ha sido históricamente incompleta y desarticulada, lo que ha impedido la consolidación de un modelo coherente (Neves Mujica, 2012, p. 231, Fondo Editorial PUCP).
Esto implica que cualquier mejora en el régimen CAS debe entenderse como parte de un proceso más amplio que aún permanece pendiente.
Conclusión: un avance necesario en un sistema inconcluso
La Ley 32563 representa un paso significativo en el reconocimiento de derechos de los trabajadores CAS, especialmente al incorporar beneficios como gratificaciones, CTS y subsidios sociales, reduciendo brechas históricas dentro del Estado peruano.
No obstante, su impacto será limitado si no se inserta en una reforma estructural del servicio civil. Mientras persista la fragmentación de regímenes laborales, la desigualdad continuará siendo un problema latente.
El verdadero desafío no radica únicamente en mejorar el CAS, sino en transformar integralmente el modelo de empleo público en el Perú.
Lourdes de Haan Olortigue
Abogada egresada de la maestría en Derecho del Trabajo de la USMP.
Asesora en la Gerencia General de la SUCAMEC, con experiencia como Gerente Municipal, Gerente de Recursos Humanos y Jefa de la Oficina de Integridad en gobiernos locales. Su trayectoria se centra en la gestión pública, el fortalecimiento institucional y la implementación de políticas laborales y administrativas.