La reciente aprobación de la Ley 32563, que reconoce gratificaciones y compensación por tiempo de servicios a los trabajadores del régimen CAS, ha sido recibida con una aprobación casi inmediata, lo que no sorprende en un contexto donde cualquier ampliación de derechos laborales suele considerarse, en principio, razonable. Sin embargo, el análisis jurídico no puede quedarse en la intención de la norma, debe examinar sus efectos, sus límites y su coherencia dentro del sistema, particularmente en lo que respecta al gasto público y a las reglas constitucionales que lo regulan.
Actualmente, el régimen CAS comprende alrededor de 370,000 trabajadores en el Estado peruano, según información de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, que reporta más de 1.5 millones de servidores civiles en el país, dentro de los cuales este régimen constituye uno de los grupos más numerosos (SERVIR: Perú cuenta con 1 millón 549 mil servidores civiles ). Este dato permite dimensionar el alcance de cualquier modificación en sus condiciones.
El reconocimiento de gratificaciones y CTS supone un incremento del gasto público que se ha estimado en torno a los S/ 3,000 millones anuales, cifra consistente con el tamaño del régimen y con la incorporación de aproximadamente tres remuneraciones adicionales por trabajador cada año. A partir de ese punto, la discusión deja de ser únicamente laboral y pasa a involucrar aspectos constitucionales, fiscales y de organización del Estado.
El artículo 79 de la Constitución establece que el Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gasto público. En esa línea, el Tribunal Constitucional ha precisado que las normas que incrementan asignaciones económicas constituyen gasto público y deben respetar la prohibición de iniciativa de gasto, así como los principios de equilibrio y programación presupuestaria (STC Exp. 00012-2023-PI/TC).
La Ley 32563 introduce obligaciones económicas concretas, dos gratificaciones y una CTS anual, lo que equivale aproximadamente a tres remuneraciones adicionales por trabajador cada año. Desde una perspectiva material, se trata de gasto público directo, inmediato y permanente. En ese contexto, la intervención del Congreso en esta materia es una evidente vulneración a los límites constitucionales en materia presupuestaria.
A ello se suma la situación fiscal del país. El Perú mantiene una presión tributaria que alcanzó el 14,6% del PBI al cierre de 2025, según el Marco Macroeconómico Multianual 2025–2028 del Ministerio de Economía y Finanzas. Esta cifra contrasta con los niveles de los países de la Organisation for Economic Co-operation and Development – OCDE, donde la presión tributaria supera en promedio el 30% del PBI. En ese contexto, el financiamiento de nuevas obligaciones permanentes recae sobre una base contributiva reducida.
Asimismo, el Fondo Monetario Internacional ha advertido que la incorporación de obligaciones permanentes en el gasto público reduce el margen de reasignación del presupuesto, especialmente en economías con limitada capacidad fiscal (IMF, Fiscal Monitor, 2023). En términos concretos, mayores compromisos permanentes reducen los recursos disponibles para otras funciones del Estado.
Este punto adquiere mayor relevancia si se considera la situación del empleo público. El Estado peruano presenta problemas de organización que han sido señalados de manera reiterada, crecimiento desordenado de personal en algunos sectores, ausencia de criterios homogéneos de planificación y coexistencia de regímenes con lógicas distintas. En ese contexto, el incremento de beneficios se incorpora sobre una estructura que aún presenta problemas de organización y planificación. Esto abre, además, una discusión necesaria: evaluar cuántos trabajadores requiere realmente cada entidad y cómo se asignan las funciones dentro del Estado.
La contradicción se vuelve más evidente si se considera que el país cuenta con un marco de reforma del servicio civil orientado a la meritocracia y a la integración de regímenes, impulsado por la Autoridad Nacional del Servicio Civil. El régimen CAS fue concebido como una solución transitoria. Sin embargo, al otorgarle nuevos beneficios sin integrarlo a un sistema ordenado, se corre el riesgo de consolidarlo. De esta forma, en lugar de avanzar hacia un modelo más coherente, se mantiene la fragmentación y se posterga la reforma estructural del empleo público.
La apelación a la igualdad, en este escenario, requiere matices. El Fondo Monetario Internacional ha señalado que la expansión de obligaciones en el sector público debe considerar su sostenibilidad fiscal y las capacidades institucionales para su implementación (IMF, Fiscal Monitor, 2023). La igualdad, en ese sentido, no se agota en la extensión de beneficios, exige condiciones que permitan su aplicación de manera sostenible.
Debe tenerse en consideración que no se trata de cuestionar la legitimidad de las demandas laborales. El problema es la forma en que el Estado adopta decisiones que comprometen recursos públicos, alteran equilibrios institucionales y condicionan su capacidad de respuesta frente a la sociedad. La Ley 32563 introduce gasto permanente en un contexto de baja recaudación, vulnera límites constitucionales en materia de iniciativa de gasto, equilibrio presupuestario y programación del gasto, se inserta en un sistema de empleo público que aún no ha sido ordenado y, además, implica una reasignación de recursos que necesariamente afecta otras funciones estatales.
Como es habitual, el debate público ha omitido considerar que el problema no se agota en el costo de la medida, sino en la reasignación de recursos que implica y en sus efectos sobre otras funciones del Estado.