Como destacó el director de Actualidad Laboral en la última edición de su columna titulada “Ley 31131: Golpe a la reforma del empleo público y la obligación del gobierno de impulsar su inconstitucionalidad antes de las elecciones”, la entrada en vigencia de esta ley aprobada por insistencia por el actual Congreso de la República, significa un duro golpe a la reforma del empleo público liderado por la Autoridad Nacional del Servicio Civil, además de un menoscabo al presupuesto público por la potencial reformulación de la planilla de pagos que implica el tránsito de los servidores contratados bajo el Régimen de Contratación Administrativa de Servicios (RECAS) hacia los regímenes de los Decretos Legislativos 276 o 728.
Dentro de ese contexto, se resaltó el sentido de urgencia con el que debería actuar el Ejecutivo frente a esta decisión del Congreso, impulsando un proceso de inconstitucionalidad que permita al próximo Gobierno retomar la gestión de la reforma laboral, garantizando la continuidad de la prestación de servicios en la Administración Pública bajo la contratación de servidores en el RECAS mientras culmina la transición de las entidades al régimen de la Ley del Servicio Civil, que permita establecer un régimen único en beneficio de los servidores civiles, así como alcanzar óptimos niveles de eficacia y eficiencia en las entidades para satisfacción de la ciudadanía.
Sin perjuicio de las contingencias que la entrada en vigencia de esta ley podría significar para la reforma del empleo público, lo cierto es que sus disposiciones tendrán efectos inmediatos en la contratación laboral en la Administración Pública, tal como puede concluirse de Informe 00357-2021-SERVIR-GPGSC publicado por Servir sobre los alcances de la ley sobre los contratos administrativos de servicios vigentes1.
En principio, ha destacado Servir que, a partir de la fecha de entrada en vigencia de la norma, los contratos administrativos de servicios deben entenderse de carácter indefinido, procediendo su extinción por causa justa vinculada con la conducta y capacidad laboral del servidor debidamente comprobada, además de otras causales que contemple el artículo 10 del Decreto Legislativo 1057. A criterio del ente rector, esta disposición no se extenderá a los contratos celebrados para labores de necesidad transitoria o suplencia, pues en estos casos la temporalidad del contrato estará sujeta a la necesidad de servicios de la entidad y a la disponibilidad presupuestal de la misma, siendo posible para estos casos invocar el inciso h) del mencionado artículo2.
Sobre este último punto, se ha precisado que la excepcionalidad de labores de necesidad transitoria, deberá estar prevista en otra norma del mismo rango, como por ejemplo las contrataciones en el RECAS autorizadas en el marco del Estado de Emergencia Nacional (CAS COVID), así como aquellas autorizadas en la Ley 31084, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021, u otras normas con rango de ley emitidas tanto por el Congreso de la República como por el Poder Ejecutivo.
En resumen, la no renovación del contrato CAS solo será posible en aquellos casos celebrados por labores de necesidad transitoria o suplencia; siendo que, para los destinados a cubrir labores permanentes, solo será posible por causa justa comprobada, no pudiendo aplicarse la causal de vencimiento del plazo del contrato.
Por otro lado, ha resaltado Servir que, por efectos de la entrada en vigencia de la ley bajo comentario, a partir del 10 de marzo de 2021, todas las entidades públicas se encuentran impedidas de celebrar contratos administrativos de servicios, no siendo posible convocar a nuevos procesos de selección ni continuar con el desarrollo de aquellos que hasta el 9 de marzo del presente año no hubiesen concluido con la respectiva suscripción del contrato. Esta regla general de prohibición de ingreso al RECAS tendría como excepción los siguientes supuestos:
- CAS Confianza
- Necesidad transitoria
- Suplencia
El primer supuesto de excepción se encontraría configurado por los CAS de confianza, en el marco de lo dispuesto en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 29849 que permite celebrar contratos sin concurso público con aquellas personas destinadas a ocupar puestos que en el CAP o CAP Provisional de la entidad tengan reconocida expresamente la condición de funcionario público, servidor de confianza y/o directivo superior de libre designación y remoción. Por su parte, el segundo y tercer supuesto lo configuran los contratos por necesidad transitoria autorizada mediante con norma con rango de ley, y los celebrados por necesidad de suplencia de un titular de puesto ausente.
Estando a lo previamente anotado, consideramos que el principal impacto de esta ley se encuentra en la prohibición para las entidades públicas de continuar celebrando contratos CAS; lo cual, como es evidente, tendrá efectos contraproducentes en la continuidad de la prestación de servicios en el Estado. Esto último si se tiene en cuenta que, para que el Estado cumpla sus fines y objetivos, necesariamente requiere del accionar permanente de las distintas entidades que conforman la Administración Pública y estas, como es lógico, a su vez requieren del personal a su servicio (servidores públicos) para poner en marcha la maquinaria del Estado y lograr la satisfacción de la ciudadanía en general.
Como es de conocimiento, el RECAS es un régimen especial de contratación laboral para el sector público, cuyo ámbito de aplicación se extiende a todas las entidades del Estado, y que requiere (o requería) para la celebración del contrato, la justificación de la necesidad de contratación y la disponibilidad presupuestal de la entidad. Esta modalidad especial de contratación surgió como respuesta del Gobierno de turno en el año 2008 frente a la caótica situación que atravesaba la Administración Pública debido a la coexistencia de diversos regímenes laborales, dispersión de conceptos remunerativos, etc., pero sobre todo para buscar frenar la Contratación por Servicios No Personales (SNP) que resultaba inicua para los servidores públicos y por las contingencias económicas que esto significó para el Estado ante las demandas laborales amparadas.
Este RECAS no fue introducido en el empleo público con miras a su perpetuidad, sino como una medida temporal que permita entablar y ejecutar una reforma integral en las relaciones laborales en el Estado, la cual fue impulsada por el Congreso en el año 2013 con la entrada en vigencia de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, y por la Autoridad Nacional del Servicio Civil con la gestión de su implementación y tránsito en las diversas entidades desde entonces. Evidentemente, no puede dejar de reconocerse que este camino de idas y venidas ha tenido más desaciertos que resultados concretos; sin embargo, ello no es argumento suficiente para retroceder y desconocer el proceso de reforma con la eliminación del único régimen laboral que permite garantizar la prestación de servicios en el Estado en la actualidad.
Como bien se detalló precedentemente, la celebración de contratos CAS, a partir de ahora, solo podrá concretarse en los supuestos de CAS confianza, transitorios y por suplencia, lo cual coloca a las entidades públicas en una encrucijada sin salida, pues este RECAS no fue concebido para ser empleado por excepción, sino como regla general para cubrir todas las necesidades de personal existentes en las entidades. Entonces, en el entendido que las convocatorias en curso actualmente suspendidas y las que se encontraban próximas a iniciarse estaban destinadas a cubrir servicios de naturaleza permanente, ¿Qué complicaciones le depara esta prohibición a las entidades y a la ciudadanía que de por sí se encuentra en muchos casos insatisfecha con los servicios de la Administración Pública?
Como única alternativa para paliar los efectos de esta ley y no existiendo habilitación legal para actuar de otra forma, lo más probable es que las entidades públicas opten por trasladar el presupuesto destinado para la contratación CAS hacia la contratación por servicios no personales o “terceros”, pues indistintamente de las recomendaciones del ente rector y de las consecuencias que esto podría ocasionar por el inminente fraude a los derechos laborales de los servidores públicos, lo real y cierto es que la prestación de servicios en el Estado no puede detenerse, mucho menos en un contexto de pandemia en el que se requiere del esfuerzo conjunto de la Administración Pública para atender las distintas necesidades de la ciudadanía dentro de su ámbito de competencia.
Se ha contemplado la desvinculación de los servidores del RECAS por causa justa debidamente comprobada, entiéndase por faltas vinculadas con su conducta o capacidad laboral; sin embargo, estando a que estos servidores realizan labores de naturaleza permanente y su contratación es indefinida hasta que la entidad resuelva lo contrario, ¿Procederán las entidades de la Administración Pública a desvincular a los servidores que no reúnan las condiciones para desempeñar servicios en el Estado o no satisfagan las expectativas de su contratación, a sabiendas de que no podrán cubrir nuevamente dicho servicio por la prohibición establecida en la ley? Nos parece que la respuesta resulta obvia y tendrá un impacto nocivo en la ciudadanía como destinataria de la prestación de servicios en el Estado.
Es comprensible el descontento de los servidores que se encuentran bajo el ámbito RECAS por el tiempo prolongado en el que se les ha venido desconociendo su derecho a la estabilidad laboral y a percibir beneficios que otros regímenes sí ostentan; no obstante, no debe perderse de vista que este régimen representa un punto esencial en la reforma del empleo público que tiene relación directa con la calidad de servicios que brinda el Estado.
Consideramos que no se ha hecho suficiente por concretar la reforma y esto se evidencia sencillamente con la estadística de entidades que se encuentran en proceso de tránsito a la Ley Servir; sin embargo, dada la situación actual, no puede entenderse una reforma como un proceso a corto o mediano plazo, sino como uno a largo plazo que requiere el compromiso conjunto de todos nuestros representantes. Por el bien de todos, esperamos que se encuentre el camino para sortear los impactos que esta ley trae consigo y que en el corto plazo se inicien las acciones para revertir este despropósito del Congreso.
2 Artículo 10.- Extinción del contrato
El Contrato Administrativo de Servicios se extingue por:
h) Vencimiento del plazo del contrato.
Vania Memenza Coral
Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y egresada de la Maestría en Derecho del Trabajo por la Universidad San Martín de Porres.
