En los últimos años, diversas oficinas de recursos humanos del sector público han enfrentado cuestionamientos respecto a la posibilidad de modificar, vía adenda, el órgano o unidad orgánica en la que un servidor bajo el régimen del Decreto Legislativo 1057 (CAS) presta sus servicios. Una lectura extendida —pero discutible— de algunos informes técnicos emitidos por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) ha llevado a considerar que dicha modificación solo sería posible cuando media una modificación estructural previa, como un nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) u otro instrumento de gestión aprobado formalmente. Esta interpretación, aunque precavida, puede restringir indebidamente la flexibilidad operativa de la administración pública, afectando la capacidad de las entidades para reorganizar internamente su fuerza de trabajo de acuerdo con necesidades funcionales, sin alterar el contenido esencial del contrato.
Este problema se ha visto acrecentado con la conversión a contratos de duración indeterminada de una gran cantidad de servidores CAS. Durante años, una interpretación restrictiva —y en algunos casos excesivamente formalista— sobre los alcances de la modificación contractual respecto de aspectos no esenciales condujo a que las entidades optaran por no renovar contratos y convocar nuevos procesos de selección para cubrir necesidades que, en la práctica, podían ser atendidas reorganizando al personal existente mediante adendas contractuales. Esta práctica, lejos de resultar eficiente, implicó mayores costos administrativos y operativos, afectando la continuidad del servicio y la estabilidad de un recurso humano ya expuesto a la incertidumbre.
Cabe señalar que, si bien a la fecha existe una propuesta de reglamentación del régimen CAS orientada a atender diferentes problemáticas propias de dicho régimen —incluyendo, con un enfoque más adecuado, las acciones de desplazamiento aplicables a estos servidores—, este artículo busca presentarse como un ejemplo del valor que tiene arribar a interpretaciones jurídicas sustentadas en un uso adecuado de los principios del servicio civil y con una orientación concreta a facilitar una gestión de recursos humanos más eficiente y funcional para el Estado.
En esa misma línea, conviene recordar que el marco normativo vigente ya contempla herramientas que, bien utilizadas, permiten a las entidades actuar con razonabilidad y dentro de los márgenes legales.
De acuerdo con el artículo 7 del Reglamento del Decreto Legislativo 10571, las entidades pueden modificar unilateralmente el lugar, tiempo y modo de la prestación de servicios del contrato administrativo de servicios, siempre que existan razones objetivas debidamente justificadas y que ello no suponga la celebración de un nuevo contrato. Esta disposición establece, como límites expresos, que la modificación del lugar no incluye la variación de la provincia ni de la entidad en la que se presta el servicio, pero no contempla restricción alguna respecto al órgano, unidad orgánica, subunidad orgánica o área dentro de una misma entidad. En ese sentido, dado que la norma no ha previsto un catálogo cerrado o taxativo de supuestos para efectuar tales modificaciones, corresponde que la entidad, en el marco de su poder de dirección y respetando el principio de legalidad, evalúe su procedencia conforme a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad institucional.
Este criterio encuentra respaldo en la interpretación técnica desarrollada por Servir. Así, mediante el Informe Técnico 378-2016-SERVIR/GPGSC se ha precisado que los aspectos esenciales del contrato administrativo de servicios están referidos al cargo, funciones y retribución económica, los cuales no pueden ser modificados por constituir elementos determinantes del vínculo contractual. En esa misma línea, informes posteriores han confirmado que es posible modificar ciertos aspectos no esenciales del contrato, como el lugar de prestación del servicio, siempre que no se incurra en alteraciones sustanciales que desnaturalicen la contratación.
De forma más reciente y específica, el Informe Técnico 0448-2025-SERVIR/GPGSC ha señalado expresamente que sí resulta posible modificar, incluso de manera unilateral, el órgano, unidad orgánica, subunidad orgánica o área en la cual el servidor presta servicios, sin que ello suponga la celebración de un nuevo contrato. Dicho informe precisa que corresponde a la entidad evaluar cada situación concreta a fin de determinar si la modificación propuesta afecta o no aspectos esenciales del contrato, y que, de no ser así, puede adoptarse válidamente, incluso sin requerir el consentimiento del servidor. Este pronunciamiento se alinea con el enfoque de flexibilizar la organización interna del trabajo para mejorar la eficiencia en la prestación del servicio público.
Este entendimiento se encuentra, además, en armonía con el principio de flexibilidad recogido en el artículo III del Título Preliminar de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, conforme al cual el servicio civil procura adaptarse a las necesidades del Estado y de los administrados. En ese marco, la posibilidad de reorganizar, por razones justificadas, la adscripción orgánica de un servidor sin alterar el contenido esencial de su contrato responde justamente a ese mandato legal de adaptación y respuesta eficiente a las necesidades del servicio, evitando rigideces innecesarias que obstaculicen la gestión pública.
Es importante precisar que el presente análisis no busca oponerse a lo señalado por Servir, sino más bien desarrollar una lectura armónica y coherente entre lo dispuesto en su interpretación técnica y el marco normativo vigente. Servir ha sido clara al establecer que los aspectos esenciales del contrato —cargo, funciones y retribución— no pueden modificarse unilateralmente, criterio que compartimos plenamente. Sin embargo, también ha reconocido que otros aspectos no esenciales, como el lugar de prestación del servicio dentro de la misma entidad, pueden ser objeto de modificación siempre que no se vulnere el contenido esencial del vínculo contractual.
Desde esta perspectiva, resulta posible sostener que los ejemplos planteados en ciertos informes2 —como el caso de una modificación previa del ROF— deben interpretarse como supuestos ilustrativos y no como condiciones habilitantes excluyentes. Ello podría (y debería) entenderse confirmado en pronunciamientos más recientes, como el Informe Técnico 0448-2025-SERVIR/GPGSC, que permite de forma expresa la modificación del órgano o unidad orgánica por razones objetivas.
El reto en la gestión pública contemporánea no está solo en cumplir la norma, sino en interpretarla con criterio y responsabilidad, de manera que se asegure tanto la legalidad como la eficiencia. Rechazar la posibilidad de modificar la unidad orgánica de un servidor CAS sin una modificación estructural previa —cuando no se alteran aspectos esenciales del contrato— puede traducirse en rigideces innecesarias que van en contra de los principios que rigen el servicio civil, en particular el de flexibilidad.
Reconocer el espacio de discrecionalidad que la norma ofrece a las entidades no significa relativizar los límites legales ni los informes técnicos de Servir, sino ejercer con criterio razonable el poder de dirección de las entidades públicas en su calidad de empleadores. En ese marco, optar por una interpretación que permita reorganizar internamente al personal CAS, sin vulnerar derechos ni desnaturalizar el contrato, constituye no solo una decisión legalmente válida, sino también una expresión responsable de buena administración pública.
1. Aprobado mediante Decreto Supremo 075-2008-PCM y sus modificatorias.
2. Informe Técnico 001575-2023-SERVIR-GPGSC
“2.12 Así, por ejemplo, será procedente la modificación del lugar de prestación de servicios cuando una entidad ha modificado sus instrumentos de gestión, siendo que, como consecuencia de ello, ha creado o suprimido unidades de organización (órganos, unidades orgánicas, subunidades orgánicas o áreas), y las competencias y funciones de estas unidades de organización se trasladaron a otra.” (énfasis ha sido añadido).
Vicente Paul Gómez Apac
Abogado de la USMP experto en Derecho Administrativo y Empleo Público, con experiencia en asesoramiento a altos funcionarios en materia de recursos humanos, así como en gestión estratégica e implementación de mejoras en entidades del sector público
