Mediante DU 014-2020-TR, de 23 de enero de este año, se regulan las
“disposiciones generales necesarias para la negociación colectiva en el sector público”. Sin perjuicio de analizar el fondo de la norma en otras instancias, en esta ocasión queremos centrarnos en la corrección constitucional sobre la “forma”.
De acuerdo al art. 40 de la Constitución “la ley regula… los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos”. Uno de esos derechos es el de negociación colectiva. El Tribunal Constitucional al analizar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley del Servicio Civil tuvo la ocasión de referirse a este derecho, reiterando que se trata de “un derecho fundamental de configuración legal en la medida en que la limitación o configuración de su contenido, las condiciones de su ejercicio, así como las limitaciones o restricciones a las que este puede encontrarse sometido corresponde ser desarrollado mediante ley, conforme a los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.” (STC Expedientes 0025-2013-PI/TC; 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC).
En su momento el Alto Tribunal aclaró que si bien, este derecho fundamental debe delimitarse a través de una norma con “rango de ley” como manda la Constitución, tal “reserva de ley” no puede entenderse “omnicomprensiva para cualquier tipo de normas a las que el ordenamiento pueda haber conferido el rango de ley —como puede ser el caso de una ordenanza municipal por ejemplo—, pues se trata de un acto legislativo que garantiza que las restricciones y límites de los derechos constitucionales cuenten necesariamente con la intervención del Poder Legislativo, preservando, además, su carácter general y su conformidad con el principio de igualdad.” (STC EXP. 05057-2013-PA).
En esa línea el Tribunal Constitucional, siguiendo los estándares de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, señaló que es admisible la utilización de la delegación legislativa siempre que lo permita la Constitución y se ejerza dentro de los márgenes de la “ley delegante” (STC EXP. 05057-2013-PA). Así, es posible que el instrumento regulador del derecho fundamental a la negociación colectiva sea la ley ordinaria o en todo caso un Decreto Legislativo.
Por tanto, si bien los Decretos Legislativos son elaborados y propuestos por el Poder Ejecutivo, la razón de que se admitan como medios para regular/limitar un derecho fundamental es la participación intensa del Congreso. Recordemos que este tipo de leyes están sometidas, “en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley” (art. 104 Constitución). Con ello se garantiza que antes de su publicación, exista un debate y consenso parlamentario sobre su contenido, lo que ocurre con la aprobación de la Comisión dictaminadora que corresponda y posterior votación en el Pleno (art. 105 y 108 Constitución). Esto es especialmente importante, cuando se regulan los requisitos y condiciones para el ejercicio de un derecho fundamental, como es este caso.
Sin perjuicio de todo lo anterior, existen razones adicionales para cuestionar la regulación del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos a través de un Decreto de Urgencia.
Es cierto que ya se cumplió la vacatio sentenciae que dio el Tribunal Constitucional para regular esta materia. No obstante, el Alto Tribunal exhortó expresamente al Congreso, y no al Ejecutivo, a realizar esa tarea. Precisamente lo hizo tras advertir que “el Congreso” no había cumplido con su “obligación de desarrollar de modo integral la negociación colectiva en la administración pública” (STC Expedientes 0025-2013-PI/TC; 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC). Consideramos que esta obligación del Poder Legislativo, no puede suplirla el Poder Ejecutivo, en estricto respeto a la independencia de poderes (art. 43 Constitución).
Por otro lado, no se cumplen los presupuestos del art. 118.19) de la Constitución, para la emisión de un Decreto de Urgencia. La esencia de este tipo de ley exige que se trate de “medidas extraordinarias”, “sobre materia económica y financiera” y “cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso”. Cabe indicar que en los considerandos del Decreto de Urgencia 014-2020 no se menciona el art. 118 antes citado, sino el art. 135 para sustentar la emisión de esta norma.
En la actual coyuntura, con el cierre del Congreso anterior y a puertas de instalarse el nuevo, es pertinente mencionar el art. 135 de la Constitución pues regula la facultad legislativa del gobierno en el interregno parlamentario. En él se indica que: “En ese interregno, el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que éste se instale”. Este artículo no otorga una facultad ilimitada de legislar al Ejecutivo, al contrario, este solo podrá hacerlo mediante Decretos de Urgencia.
Siguiendo esa interpretación, cada Decreto de Urgencia emitido en tal interregno debe sustentarse no solo en la potestad otorgada por el art. 135 sino en el cumplimiento de los requisitos del art.118.19) de la Constitución. Cuestión que el Ejecutivo deberá defender ante el nuevo Congreso, quien decidirá si se derogan o modifican.
Asimismo, no cabe duda que la negociación colectiva en el sector público es de interés nacional, entre otras razones, porque involucra el uso de recursos económicos del Estado (es decir, de todos los ciudadanos). Sin embargo, como bien señala el Tribunal Constitucional -refiriéndose a la “materia económica y financiera”- “pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico…” (STC Exp. 00004-2011-PI/TC). Por ello, no corresponde una interpretación amplia sobre este aspecto sino una interpretación “a la luz del principio de separación de poderes…” (STC Exp. 00004-2011-PI/TC).
El Decreto de Urgencia 014-2020 más que generar un impacto directo en la economía nacional, regula aspectos relevantes sobre el ejercicio del derecho a la negociación colectiva en el sector público, como: los niveles de negociación (art. 3), las materias que pueden negociarse (arts. 2 y 3), las organizaciones sindicales legitimadas para negociar (arts. 3 y 4), los efectos de los convenios colectivos firmados, los requisitos y plazos para la negociación (arts. 5 y 6). Cuestiones que corresponde regular al “Congreso”, como se lo ha pedido además el Tribunal Constitucional.
Finalmente. Lo que podría haber regulado el Decreto de Urgencia 014-2020 son algunos aspectos del Informe Económico Financiero del Ministerio de Economía y Finanzas que se entregará a las organizaciones sindicales en los procesos de negociación u otros temas siempre que tuvieran un impacto directo en “materia económica y financiera” y cumplan con los otros requisitos que exige el Tribunal Constitucional para la validez formal de este instrumento legal, que pueden resumirse en: la transitoriedad de la medida adoptada, que busque “revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles” y evitar daños irreparables, de tal manera que ello exija actuar de manera inmediata sin poder esperar el trámite parlamentario regular (EXP. 00004-2011-PI/TC)1.
1 Según el Tribunal Constitucional, los “presupuestos habilitantes” para la constitucionalidad formal de un Decreto de Urgencia son:
“a) Excepcionalidad: La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma, sino de datos fácticos previos a su promulgación y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional español, en criterio que este Colegiado sustancialmente comparte, que “en principio, y con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el establecimiento de una norma” (STC 29/1982, F.J. 3).
b) Necesidad: Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción), no pudiera impedir la prevención de daños o, en su caso, que los mismos devengan en
irreparables.
c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
d) Generalidad: El principio de generalidad de las leyes que conforme se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (STC 0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, fundamento 6 y ss.) puede admitir excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución, debe ser el “interés nacional” el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.
e) Conexidad: Debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal comparte el criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él “cualquier género de disposiciones: ni aquellas que por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna (…) con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad” (STC 29/1982, F.J. 3).
Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben pues surgir del contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo, pues ello sería incongruente con una supuesta situación excepcionalmente delicada.”
Ana Cecilia Crisanto Castañeda
Doctora en Derecho del Trabajo por la Universidad Rey Juan Carlos (Madrid). Profesora Ordinaria de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social – Universidad de Piura (Campus Lima). Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo. Abogada laboralista.
