La aprobación en la Comisión de Trabajo del Congreso de un dictamen que propone derogar la Ley del Servicio Civil, y la desactivación del aparato institucional de Servir, constituye un intento más de cancelar la reforma del servicio civil, buscando la supresión del principio de meritocracia en el Sector Público, por si no fuera poco la penosa realidad que el ciudadano padece diariamente, que se manifiesta en el acelerado e irreversible deterioro de nuestra calidad institucional, que impacta en nuestro Estado de Derecho (Poder Ejecutivo, Congreso, Ministerio Público, Poder Judicial, etc.).
Lo preocupante es que esta iniciativa no es nueva, como lo evidencian los intereses que están moviéndose detrás de esta nueva tentativa de liquidar la reforma del servicio civil, como lo demuestra la historia reciente, cuyo protagonismo en dicha oportunidad correspondió al Poder Ejecutivo.
Informe de la Comisión Multisectorial creada mediante RS 124-2022-PCM a iniciativa del Ministerio de Trabajo
Durante la primera etapa del actual Gobierno, se conformó una comisión multisectorial, encargada de proponer medidas para el “fortalecimiento” de Servir. En julio de 2022 emitió su informe técnico, que evaluó el avance del tránsito de las entidades públicas al servicio civil.
El diagnóstico de la comisión no fue alentador:
Al 2022, sólo había iniciado el tránsito al servicio civil poco más del 25% de entidades públicas; es decir, de cada cuatro entidades, sólo tres habían optado por transitar al nuevo régimen del servicio civil. De las entidades que iniciaron el proceso de tránsito, el 90% recién estaba en fase de diagnóstico, y el 10% restante, se encontraba en las etapas de reorganización y valorización de puestos; es decir, al año 2022, apenas una docena de entidades había culminado su tránsito al régimen del servicio civil.
A la luz de estos resultados, el informe de la comisión multisectorial, en forma crítica, argumentaba que al haber transcurrido más de 8 años, esta “parálisis” generaba desconfianza entre las organizaciones sindicales de trabajadores públicos y la población, sembrando sombras de duda respecto de la viabilidad del proceso de tránsito de entidades y trabajadores al régimen del servicio civil.
Sin embargo, el propio informe reconocía que la “parálisis” en la implementación, respondía a la falta de impulso político y económico, que precisamente tocaba a la competencia del Ejecutivo; y, por cierto, del Congreso, en lo relativo a los recursos presupuestales que demandaba la implementación del proceso de tránsito, especialmente en materia de compensaciones económicas.
Por ello, resulta contradictorio que el informe atribuya los magros resultados del proceso de tránsito a la poca difusión de los beneficios que ofrece el servicio civil a los trabajadores públicos1, cuando la tarea precisamente es de competencia del Poder Ejecutivo, puesto que Servir está adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), considerada como Centro de Gobierno (“CdG”), dentro del esquema de gobernanza institucional que orienta las reformas institucionales de la gestión pública.
Finalmente, otra crítica que se deslizaba contra Servir, era no haber “cumplido” su función de supervisión y fiscalización2, habiendo dejado desprotegidos los derechos laborales de los trabajadores públicos, por lo que se proponía su adscripción al Ministerio de Trabajo, cartera ministerial que, para mayores señas, en esa oportunidad estaba a cargo de Betssy Chávez, lo cual no dejaba ninguna duda sobre el móvil político que impulsaba la iniciativa, que buscaba fragmentar las competencias de Servir, y aislarla políticamente.
Proyecto de ley de cancelación del servicio civil aprobado en la Comisión de Trabajo del Congreso
El dictamen en cuestión, recaído sobre los proyectos de ley de los congresistas Carlos Alva Rojas, Isabel Cortez Aguirre y Waldemar Cerrón, propone un texto sustitutorio a ser elevado al Pleno del Congreso, que en su artículo 1° propone -simple y llanamente- derogar la Ley del Servicio Civil y su norma de origen, que crea Servir como entidad rectora del sistema de recursos humanos de Estado; es decir, se propone cancelar el régimen legal del servicio civil y su aparato institucional.
En su reemplazo, se propone una comisión tripartita conformada por representantes del Ejecutivo, del Congreso y de las organizaciones sindicales de trabajadores estatales, cuya función sería proponer modificaciones normativas y mejoras respecto de los distintos regímenes laborales, “creando” un nuevo régimen legal que unifique los regímenes laborales públicos, privados y de contratación administrativa existentes en el Estado.
En sus disposiciones complementarias y finales, se propone crear un Organismo Transitorio para la administración de la gestión de los recursos humanos del Estado, propuesta inédita hasta donde tenemos conocimiento, teniendo en cuenta que asumiría idénticas funciones a las que viene cumpliendo Servir, que han sido virtualmente calcadas de su norma de creación.
Finalmente, se crea un Tribunal Transitorio de Recursos Humanos, recogiéndose las mismas regulaciones que contempla la Ley del Servicio Civil en materia de faltas disciplinarias y de procedimiento administrativo sancionador, reproduciéndose artículos completos de la ley; eso sí, con lamentables omisiones, que explican por sí solas la verdadera motivación del proyecto.
Crítica al proyecto propuesto por la Comisión de Trabajo
Un principio básico de técnica legislativa es que cuando se legisla, desde el punto de vista jurídico, se busca crear una norma jurídica, o modificar el sistema jurídico existente, para mejorarlo. También el legislador deroga lo redundante o superfluo, o las reglas jurídicas que se contradicen o contraponen, y no coadyuvan a la adecuada aplicación o interpretación de una norma jurídica. Nada de ello ocurre con la Ley del Servicio Civil.
A manera de ejemplo, uno de los aspectos más controvertidos de la Ley del Servicio Civil, fue la prohibición de negociar colectivamente incrementos de remuneraciones para los trabajadores públicos. Esta prohibición, luego de diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional3, fue dejada sin efecto por la nueva ley de negociación colectiva para el sector público4, facultándose en lo sucesivo a negociar el contenido económico dentro del sector estatal, manteniéndose incólume el resto del texto de la Ley del Servicio Civil.
Fuera de lo señalado, el proyecto propuesto por la comisión de trabajo dista mucho de ser original, por cuanto lo que propone simple y llanamente es derogar la Ley del Servicio Civil, dejando únicamente subsistentes el régimen disciplinario y el procedimiento sancionador, para que se continúen aplicando las sanciones por faltas disciplinarias a los trabajadores públicos que incumplan los deberes, obligaciones e impedimentos recogidos en la ley5.
La omisión más saltante del proyecto es una materia neurálgica que sí contempla la ley vigente: las causales de término del servicio civil, ligadas al cese del trabajador que no apruebe las evaluaciones de desempeño, con lo cual la meritocracia pasa a ser simple moneda de cambio en las relaciones laborales en el sector público.
En la ley vigente, el cese no ocurre en forma automática, sino que deben mediar dos evaluaciones consecutivas, seguidas de una capacitación a los seis meses siguientes, operando la desvinculación después de un rendimiento deficiente comprobado de tres años.
Los criterios y requisitos de las evaluaciones los define Servir, y deben ser objetivos y cuantificables, ser puestos en conocimiento del trabajador público en forma previa; luego darse una retroalimentación con el área de recursos humanos, a fin de identificar posibilidades de mejora, en cuyo caso se llevan a cabo capacitaciones personalizadas.
Paradójicamente, los aspectos en los que Servir ha desarrollado fortalezas, son en sus funciones de rectoría, y de resolución de reclamos de los servidores ante el Tribunal del Servicio Civil, como lo evidencian las estadísticas presentadas por Servir tanto ante la comisión multisectorial, como a la comisión congresal.
Así, en los últimos diez años, Servir emitió 193,807 informes técnicos, fijando criterios interpretativos y aplicativos respecto de los múltiples aspectos regulados en la normatividad laboral del sector público, orientando a los responsables de la gestión de recursos humanos del Estado.
El Tribunal del Servicio Civil, desde el año 2011, ha resuelto 103,500 controversias, contando únicamente con dos Salas, dictando 23 precedentes vinculantes, que fijan criterios legales que otorgan predictibilidad a sus decisiones, en beneficio de los trabajadores públicos que formulan sus reclamos.
Por ello, existe un importante acervo institucional que apuntala al sistema administrativo de gestión de recursos humanos estatal, que estaría siendo dejado de lado con la apresurada creación de organismos y tribunales “transitorios”, que partirían de una base cero, sin vocación de permanencia, que demuestra no sólo la falta de sustento técnico que exhibe la propuesta, sino de los claros intereses que la impulsan, contrarios a la reforma, porque es percibida por los sectores sindicales como una amenaza a la preservación de sus derechos, como la estabilidad laboral.
Comisión Multisectorial del Gobierno de Transición: Antecedente histórico de la ley de reforma del servicio civil
Finalmente, es importante remarcar que el camino transitado para llegar a contar con una Ley del Servicio Civil ha sido largo y azaroso, por lo que desandar lo avanzado, que implicó un verdadero fórceps institucional -cuyos protagonistas fueron, precisamente, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República- que se concretó en el marco regulatorio e institucional del servicio civil que actualmente nos rige, carece de toda justificación lógica.
Nos explicamos:
En efecto, la razón que se esgrime en el proyecto en cuestión, consistente en constituir una comisión para “diseñar” un nuevo régimen legal que unifique los existentes, ya fue materia de análisis en el año 2001, en que se constituyó una comisión multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública, que emitió su informe el 15 de julio de 20016, durante el Gobierno de Transición presidido por el doctor Valentín Paniagua.
Es más, dicho informe concluía en la necesidad de crear un nuevo régimen laboral para el Sector Público, que sustituyera los existentes (Decretos Legislativos 276 y 728), a los cuales se agregó el régimen de contratación administrativa de servicios (Decreto Legislativo 1075), conocido como “CAS”, concebido como régimen transitorio o “bisagra”, en tanto se produjera el tránsito al nuevo régimen laboral público que se crearía a futuro.
Sin embargo, para ello fue necesario resolver el problema pensionario del régimen de la “cédula viva”, de aplicación en el Sector Público, concretamente de su efecto “espejo”, que se traducía en un mecanismo de reajuste automático de las pensiones en función a los incrementos pensionarios que percibía el servidor o funcionario cesante, que estaban indexados a los aumentos en las remuneraciones del funcionario o servidor del mismo nivel o categoría.
Por lo tanto, mientras se mantuviera el “efecto espejo”, era inviable plantear cualquier incremento de remuneraciones a los servidores públicos, pues automáticamente se reflejaba en las pensiones, que como consecuencia de las sucesivas perforaciones que sufrió el régimen de “cédula viva”7, estaba originando un grave desbalance presupuestal, pues los ingresos pensionarios resultaban insuficientes para cubrir los gastos que generaba este esquema de indexación.
Fue necesaria una reforma constitucional a través de la Ley 28389 que fue dictada en noviembre del 2004, que modificó la primera disposición final y transitoria de la Constitución de 1993, que recogía la “teoría de los derechos adquiridos”, siendo sustituida por la “teoría de los hechos cumplidos”, con el objeto de dejar sin efecto el “efecto espejo”, que posibilitaba la indexación de los niveles pensionarios en el régimen legal público.
Como complemento de estas reformas, Ley Marco del Empleo Público es dictada el 1 de enero de 2005, antecedente directo de la Ley del Servicio Civil, que recoge en el Artículo IV de su Título Preliminar, el principio de mérito y capacidad (Artículo 7), como pilar fundamental, norma cuyos principios se concatenan con el corpus normativo de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, en julio del 2013, entrando en vigencia a partir de setiembre del 2014, al emitirse las normas reglamentarias del Título V, sobre régimen disciplinario y procedimiento administrativo sancionador, que han implicado los avances institucionales analizados en este artículo.
A manera de colofón
Como se puede apreciar, la propuesta de la Comisión de Trabajo del Congreso, no sólo carece de sustento jurídico, sino que pretende sorprender a la ciudadanía con la “novedad” de un diagnóstico de la situación del personal sujeto al régimen laboral público, que ya fue realizado hace más de dos décadas a nivel del Ejecutivo, y que fue debidamente coordinado con el Congreso de la República, dado que fue necesario una reforma constitucional para viabilizar un nuevo esquema de compensaciones basado en el mérito y la capacidad de los servidores y de los funcionarios públicos.
Lo que corresponde es una revisión integral y técnica de la reforma, pero, sobre todo, un compromiso responsable de los actores políticos centrales, poniendo el interés general sobre cualquier otra consideración, pues sólo con una voluntad política firme y decidida es posible lograr avances sustantivos, sin retroceder lo consolidado a nivel institucional, que, si bien no ha tenido el impacto deseado, constituye la base fundamental para la reforma del servicio civil, para así aspirar a contar con mejores servidores públicos, que le den legitimidad y viabilidad al Estado, y lo acerquen a los ciudadanos. Los peruanos lo merecemos, y tenemos que hacer oír nuestra voz al respecto.
1 Como CTS y gratificaciones completas, entre los beneficios inmediatos, y una línea meritocrática y procesos de capacitación en el mediano plazo, por citar las más importantes.
2 De acuerdo a información de Servir, se han recibido más de 19,000 denuncias que han motivado más de 18,000 acciones de supervisión a la fecha. Asimismo, se ha registrado más de 70,000 sanciones administrativas y penales, con la correspondiente inhabilitación de los funcionarios públicos infractores.
3 Caso “Ley de Presupuesto Público”, Sentencia del TC del 3 de setiembre de 2015. Pleno Jurisdiccional, expedientes acumulados 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC, y Caso “Ley de Servicio Civil”, Sentencia del TC del 26 de abril de 2016, Pleno Jurisdiccional expedientes acumulados 0025-2013-PI/Tc, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC y 0017-2014-PI/TC.
4 Ley 31188. Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal, publicada el 2 de mayo de 2021 en el Diario Oficial El Peruano.
5 Título V de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil.
6 Creada mediante Decreto Supremo 004-2001-TR de 23 de febrero de 2001.
7 Ver: Neves, Javier, pág. 13, Pensiones. Reforma y Jurisprudencia. El DL 20530 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Lima, 2009, Fondo Editorial PUCP.
Carlos Guillermo Morales
Abogado por la PUCP. Tesista de la Maestría en Derecho del Trabajo de la PUCP. Ex Presidente del Tribunal Nacional del Servicio Civil de Servir. Socio de Morales Morante Abogados
