La Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera del Congreso de la República, validaría un Dictamen que aprobará la propuesta de 14 Proyectos de Ley presentados por diversos Grupos Parlamentarios, con el objeto de crear un proceso especial que permita a los afiliados o asegurados al Sistema Nacional de Pensiones (SNP) del Decreto Ley 19990, a cargo de la Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitar el retiro (devolución) del 100% de sus aportes acumulados, siempre que no cuenten con 20 años de aportación, requeridos para acceder a una jubilación.
Este Dictamen, que tendrá que ser puesto a consideración del Pleno del Congreso de la República para su debate, genera la posibilidad que el Estado (según proyecciones del Ministerio de Economía y Finanzas – MEF) tenga que desembolsar más de 6 mil millones de Soles con cargo al Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR) administrado por la ONP, poniendo así en grave riesgo el pago de las pensiones de los actuales (y futuros) beneficiarios del SNP, en atención a lo previsto por la Segunda Disposición Final de la Constitución Política, que establece lo siguiente:
Segunda.- El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que éste destine para tales efectos, y a las posibilidades de la economía nacional.
En efecto, el pago (y reajuste) de las pensiones a cargo del Estado (como el SNP) se garantiza en tanto se cuente con: (i) previsiones presupuestarias, y (ii) posibilidades de la economía nacional. En tal sentido, es técnicamente viable que en una situación de extrema imposibilidad financiera, se afecte el pago mismo de las pensiones.
¿No afectará al presupuesto del FCR y a la economía nacional el desembolso de más de 6 mil millones de Soles? Esto muestra (y demuestra) que el Congreso está viendo (y aprobando) temas que implican iniciativas de gasto público, pues más allá que estos fondos se hayan generado por aportes de los asegurados al SNP, resultan insuficientes para el pago mensual de la planilla de pensionistas (principalmente, por la morosidad de los empleadores, que es del orden del 45%), lo que origina que el Estado tenga que destinar cada mes 40 a 50 millones de Dólares Americanos del Tesoro Público para cubrir dicho déficit; por tanto, en puridad sí es un gasto público.
Adicionalmente, esta propuesta resulta inconstitucional, pues contraviene de manera directa la prohibición establecida en el artículo 12 de la propia Constitución, que nos indica de forma expresa que “los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Los recursos se aplican en la forma y bajo la responsabilidad que señala la ley”. Esto implica que solo pueden ser utilizados con fines previsionales (acceder a una prestación de la seguridad social); por tanto, no pueden ser materia de retiro o de devolución, para que se conviertan en un gasto regular u ordinario. A diferencia de las AFP, donde cada asegurado tiene una Cuenta Individual de Capitalización (CIC), en la que está registrado cada sol y centavo depositado, en el SNP los aportes del afiliado son parte de un fondo común, colectivo y solidario, por tanto, no individualizable.
También es inconstitucional, pues contradice frontalmente la prohibición establecida en el penúltimo párrafo de la Primera Disposición Final de la misma Carta Magna, que fue modificada hace 16 años por la Ley 28389, señalando que “las modificaciones que se introduzca en los regímenes pensionarios actuales (…) deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera…”. El Tribunal Constitucional ha señalado en el fundamento 50 de la STC 00050-2004-AI/TC que el Equilibrio Presupuestal es uno de los Principios Constitucionales de la Seguridad Social en pensiones reconocido en la Constitución (artículos 78 y 87), por tanto, resulta indispensable que para regular los temas previsionales se verifique, exija y compruebe previamente la existencia de dicho equilibrio, insoslayable al aprobar mecanismos que carezcan de dicha viabilidad plena.
Finalmente, también es inconstitucional al afectar al contenido esencial del derecho a la pensión, previsto por la citada STC 00050-2004-AI/TC (fundamento 107), pues suprime el acceso a una prestación pensionaria, en tanto la devolución afecta al FCR y se estaría poniendo al filo del precipicio al mismo SNP… y a la Seguridad Social.
Cabe precisar que, sumada a la inconsistencia técnica e inconstitucionalidad de esta propuesta (devolución del 100% de los aportes acumulados), existe una imposibilidad operativa de su realización, pues el registro de contribuciones previsionales al SNP de fecha anterior a 1999 (en que la SUNAT asume la recaudación de las mismas) está desactualizada, por responsabilidad del antiguo administrador (IPSS). En efecto, en el momento que esta entidad entregó la gestión del SNP a la ONP, la Oficina de Registro de Cuentas Individuales Nacional de Empleadores y Asegurados (ORCINEA) tenía un aproximado de 40 millones acumulados de documentos de cotización sin registrar, que hace inviable una contabilización y cotejo adecuado de las antiguas aportaciones.
El SNP fue creado en 1973 con la finalidad de unificar las Cajas de Pensiones de los Obreros y de los Empleados, entonces reguladas de forma separada. Se constituye como un sistema de reparto de prima escalonada; es decir, un fondo común en el cual se depositan los aportes de todos los asegurados de forma colectiva, sobre la base de la solidaridad previsional, por lo cual, dichas cotizaciones al ingresar al fondo perderán su individualidad, constituyendo un todo del cual se pagan las prestaciones de quienes en ese momento tengan la condición de beneficiarios (pensionistas).
La solidaridad del sistema de reparto se sustenta en el recambio generacional, que es un reemplazo cíclico permanente: el pago de los actuales pensionistas es financiado por los aportes de quienes son hoy trabajadores en actividad (asegurados), como en el pasado dichos pensionistas (entonces afiliados activos) financiaron a sus antecesores y en el futuro los hoy asegurados se beneficiarán del aportes de quienes entonces sean trabajadores. Todos los meses ingresan al FCR aportes que financian el pago de las pensiones, a diferencia del Sistema Privado de Pensiones (SPP) de las AFP, en el que cada mes los aportes de sus afiliados van a su CIC (individual y cuantificable), no a un fondo común (colectivo y solidario).
En los primeros años de vida de un sistema de reparto existe una alta relación entre los aportantes (trabajadores activos) y los pensionistas (pasivos) que genera continuos superávit que deben ser invertidos eficientemente para generar rentabilidad para el momento en que esta situación se revierta, debido al envejecimiento de la población; sin embargo, la administración del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) en los ochentas, no entendió dicha obligación, despilfarrando los excedentes.
Los sistemas de reparto tienen un ciclo de vida típico que se puede dividir en 3 etapas: juventud, expansión y madurez. La diferencia entre cada una radica en el número de contribuyentes (afiliado) por pensionistas, pues al tratarse de un sistema de transferencias entre generaciones -de los jóvenes a los ancianos- la estructura de edades es un factor importante. Para que el modelo funcione se necesita cumplir 2 requisitos: que sea masivo y que se mantenga la proporción entre activos y pasivos. Si esta relación se rompe, el sistema fracasará.
La etapa de madurez se presenta cuando el sistema tiene 40 años de antigüedad: el SNP entró en ese ciclo hacia 1990, con apenas 17 años.
En 1992 se creó el SPP como una solución al problema previsional, pero la realidad es que con el traslado masivo de trabajadores afiliados del SNP a las AFP, el coeficiente entre activos y pasivos pasó a ser de 14 a 1, originando un déficit crónico que se tiene que cubrir con la transferencia mensual de recursos del Tesoro Público (unos 40 a 50 millones de Dólares Americanos) para garantizar el pago de pensionistas de la ONP.
Si al crearse las AFP casi las dos terceras partes de los afiliados del SNP migraron al nuevo sistema, ¿cómo no se iba a afectar el financiamiento y los aportes del régimen público estatal? Se pretende solucionar un problema, generando uno más profundo.
Intentar proporcionar ingresos estables en la vejez es un reto en un mundo cambiante, más aún tras golpes como el derivado del COVID-19. Los sistemas de pensiones se exponen a muchos riesgos, por ello no alcanzan plenamente el objetivo de constituir una fuente fiable de recursos. Los principales riesgos son los siguientes:
a) Riesgos demográficos, derivados de los cambios en las tasas de natalidad y de mortalidad.
b) Riesgos económicos, debido a las variaciones de las tasas de crecimiento de los salarios, de los precios o la rentabilidad de los mercados financieros.
c) Riesgos políticos, provocados por la ruptura de la continuidad en los procesos de decisión gubernamental, que impiden desarrollar planes a largo plazo.
d) Riesgos institucionales, por las posibles fallas en los organismos que administran o supervisan el manejo de las prestaciones.
e) Riesgos individuales, derivados de la incertidumbre acerca del desarrollo de la futura vida laboral de cada persona.
Hacia finales de los ochentas el SNP estaba desfinanciado -entre otras razones- por una deficiente administración del IPSS, la utilización de los fondos de pensiones para fines no previsionales, el impago de aportes de los empleadores, una hiperinflación de más de 7,600%, sucesivos cambios de moneda, etc. Por esta razón, se implementó en 1992 el SPP, dentro de un proceso de reforma integral de la economía, permitiendo la participación de la empresa privada en la administración de prestaciones pensionarias a través de las AFP (supervisadas por el Estado mediante la SBS), que se ve afectado también por la liberación de fondos desde el 2016, por las Leyes 30425 y 30478.
La situación de los asegurados del SNP que no cuentan con 20 o más años de aportes y no pueden acceder a una jubilación, es un problema que debe ser analizado desde lo técnico previsional, para buscar una solución viable (respetando lo dispuesto en el artículo 12 de la Constitución Política y su Primera y Segunda Disposiciones Finales) y financieramente sostenible: podría evaluarse, por ejemplo, la posibilidad que quienes tengan de 15 a 19 años de aportes, debidamente acreditados (conforme a los criterios fijados por la STC 4762-2007-AA/TC y la Ley 29711), reciban el equivalente a 1 pensión mínima (S/ 500.00 Soles) por año aportado, que se pagaría mensualmente en armadas equivalentes a dicho factor; para quienes tengan más de 10 pero menos de 15 años de aportes, debidamente acreditados, podría ser el 50% de dicho concepto. El tema se presta a diversas opciones y mecanismos que, en cualquier escenario, están condicionados a la validación previa de un sustento económico real.
Durante la pandemia sanitaria generada por el COVID-19 el Poder Ejecutivo ha venido implementando una serie de medidas laborales y previsionales que, a nuestro criterio, cumplen criterios de razonabilidad y proporcionalidad, pero han significado el uso de los fondos y recursos de emergencia nacionales, por tanto, no podemos permitir que se afecte también el FCR, poniendo en riesgo el pago de las pensiones de los actuales y futuros beneficiarios, por medidas políticas sin análisis ni evaluación adecuada.
Este es el momento que se realice finalmente una verdadera reforma previsional (en los últimos 20 años se han formado casi 10 comisiones, cuyos valiosos informes no han sido implementados) pero no puede ni debe ser liderada solo por una entidad: el cambio debe pasar por el concurso de todo el Estado y la participación de todos los involucrados en la relación previsional (empleadores, trabajadores y pensionistas), pero principalmente se debe buscar una nueva alternativa que vaya más allá de un ajuste al modelo existente, anclado en la existencia de una relación laboral, pues los regímenes contributivos no sirven como vía de solución, pues los más afectados son los desempleados, los independientes y los informales, que no pueden adecuarse al mecanismo de pago regular de las aportaciones.
La elección del sistema de pensiones que en definitiva se adopte corresponderá a una decisión política, sin embargo, previo a ello será necesario que se cuente con el sustento técnico previsional, económico y financiero que justifique la determinación del modelo, sea el multipilar (creado en 1994 por el Banco Mundial) u otro alternativo.
Descargar el Predictamen – ONP.
César Abanto
Abogado y Maestro en Derecho por la USMP
Socio del Estudio Rodríguez Angobaldo
Profesor de Derecho de la Seguridad Social en la PUCP, UNMSM y USMP
Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo
