La contradicción estructural de un sistema financiado por empleadores, pero dirigido políticamente por el gobierno
El Perú convive desde hace años con una paradoja institucional que pocos cuestionan. Los empleadores financian el sistema de seguridad social en salud mediante el aporte del 9 % de las remuneraciones, pero no tienen un papel decisivo en la conducción de EsSalud. En cambio, su dirección depende fundamentalmente de decisiones políticas del gobierno de turno.
EsSalud constituye uno de los pilares del sistema de protección social peruano y administra recursos que provienen principalmente de contribuciones vinculadas al empleo formal. Sin embargo, su conducción institucional continúa dependiendo casi exclusivamente de decisiones del Poder Ejecutivo. La distancia entre quienes financian el sistema y quienes lo dirigen revela un problema de gobernanza que no ha sido debatido en el país con el sentido de oportunidad ni la seriedad que el tema requiere.
Desde el punto de vista económico, el aporte del 9 % forma parte del costo del empleo formal; desde el punto de vista jurídico, constituye la base financiera del sistema de seguridad social en salud para los trabajadores y sus familias. En consecuencia, el financiamiento del sistema descansa fundamentalmente en los empleadores formales, tanto del sector privado como del sector público. La paradoja es evidente: quienes financian el sistema no participan de manera decisiva en su conducción institucional.
A esta tensión se suma un problema adicional: la realidad del mercado laboral peruano. Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la tasa de empleo informal alcanzó aproximadamente 70,7 % de la población ocupada en 2025, lo que significa que siete de cada diez trabajadores desarrollan su actividad fuera del empleo formal y del sistema de seguridad social.
En términos prácticos, ello implica que la mayoría de la población trabajadora permanece fuera del sistema contributivo que financia EsSalud. El sistema debe sostener su funcionamiento sobre una base relativamente reducida de aportantes, mientras sus obligaciones financieras continúan ampliándose. No solo se trata del crecimiento de la demanda de servicios de salud asociado al envejecimiento de la población y al aumento de enfermedades o padecimientos crónicos, sino también de los subsidios por incapacidad temporal, maternidad y lactancia, así como de obligaciones derivadas de convenios colectivos y mejoras remunerativas dentro del propio sistema.
A esta fragilidad estructural se añade otro problema que simplemente no forma parte del debate público: la deuda acumulada del propio Estado con EsSalud.
El Estado peruano es uno de los principales empleadores del país y, en consecuencia, tiene la obligación de realizar aportes a EsSalud por los trabajadores que emplea. Sin embargo, durante años se han acumulado obligaciones impagas o transferidas tardíamente.
Información institucional difundida por el propio Seguro Social de Salud ha señalado que la deuda total de entidades públicas y privadas con EsSalud supera los 5 180 millones de soles, de los cuales aproximadamente 2 100 millones corresponden al propio sector público. La paradoja es evidente: el mismo Estado que regula el sistema y designa a su máxima autoridad es también uno de sus principales deudores.
A este escenario se añade otro elemento relevante: la creciente politización de la conducción de EsSalud, fenómeno que además ha estado acompañado en distintos momentos por denuncias de irregularidades administrativas, problemas de gestión hospitalaria y diversos casos de presunta corrupción vinculados a contrataciones, adquisiciones y administración de recursos dentro del sistema.
En los últimos años la institución ha experimentado una elevada rotación de autoridades y cambios frecuentes en su dirección ejecutiva. Cada nuevo gobierno, e incluso cada reconfiguración política interna, suele traducirse en modificaciones en la conducción institucional.
Resulta particularmente preocupante observar que, pese a tratarse de un sistema de seguridad social que administra recursos de gran magnitud y que requiere planificar inversiones sanitarias de largo plazo, la estabilidad institucional continúa siendo tratada como un asunto secundario. En este tipo de sistemas, la continuidad en la conducción es un requisito fundamental. Sin embargo, el modelo actual tiende a producir exactamente lo contrario: una institución expuesta a los ciclos políticos, a la rotación permanente de autoridades y a condiciones de gobernanza que dificultan la construcción de políticas sanitarias de largo plazo.
Durante mi gestión como ministro de Trabajo y Promoción del Empleo se buscó abrir una discusión institucional precisamente sobre la gobernanza del sistema. Mediante la Resolución Ministerial 295-2023-TR se dispuso la creación de un grupo de trabajo multisectorial encargado de elaborar un diagnóstico del estado situacional de EsSalud y proponer lineamientos para su fortalecimiento institucional.
El objetivo era abordar tres dimensiones centrales: mejorar la calidad de las prestaciones, fortalecer la sostenibilidad financiera del sistema y repensar su gobernanza institucional. Sin embargo, tras mi renuncia al cargo ministerial, la iniciativa no tuvo continuidad ni seguimiento como política pública.
Posteriormente, en 2025, el propio Ministerio de Trabajo volvió a reconocer la gravedad de la situación mediante la Resolución Ministerial 097-2025-TR, que dispuso la creación de un nuevo grupo de trabajo orientado a formular propuestas para mejorar la gobernanza, la sostenibilidad financiera, la integridad y la transparencia del Seguro Social de Salud.
Hasta la fecha no existe información pública clara sobre los resultados o conclusiones de dicho grupo.
Y es que el debate sobre EsSalud suele concentrarse en la designación de nuevas autoridades o en reformas administrativas que rara vez abordan el problema estructural. Una institución financiada por aportes del trabajo formal difícilmente podrá alcanzar estabilidad y legitimidad si su dirección continúa dependiendo exclusivamente de los vaivenes de la política.
Si los empleadores financian la mayor parte del sistema, resulta razonable que también tengan un papel decisivo en su conducción institucional y en la defensa del uso adecuado de los recursos que aportan.
Porque tarde o temprano el país tendrá que decidir si quiere una seguridad social gobernada por quienes la financian o por quienes detentan el poder político.
