Resumen
El presente artículo analiza la persistente cultura del “castigo automático” en la gestión pública, por la cual se inicia un deslinde de responsabilidad ante cualquier acto administrativo declarado nulo. Se evidencia que esta práctica ignora una modificación crucial a la Ley 27444, vigente desde hace casi una década, que limita dicha obligación exclusivamente al supuesto calificado de “ilegalidad manifiesta”. El texto ofrece a los gestores públicos una herramienta técnica para diferenciar con claridad entre un simple error administrativo y una falta que amerita sanción. El objetivo es superar la parálisis decisional que genera el temor a la sanción indiscriminada y, en su lugar, proponer medidas correctivas —alternativas a la vía disciplinaria— que fomenten una cultura de mejora continua en la administración.
1. Introducción: El dilema de la nulidad y la responsabilidad
En la gestión pública peruana, la declaración de nulidad de un acto administrativo suele percibirse como el preludio inevitable de un procedimiento para determinar la responsabilidad del funcionario que lo emitió. Esta reacción, a menudo impulsada por una interpretación extensiva de la norma o por la presión de los órganos de control, genera un desgaste en la administración, desviando recursos y tiempo valioso hacia investigaciones que no siempre corresponden a la gravedad de la falta.
La alta dirección de las entidades públicas, junto con los órganos de control, con frecuencia inquieren sobre las acciones tomadas frente a un acto declarado nulo. Esto ha creado una cultura en la que se tiende a iniciar un deslinde de responsabilidades de forma casi automática, por temor a la omisión de funciones.
El propósito de este artículo es ofrecer una herramienta técnica y argumentativa para los gestores públicos. Se busca demostrar que la normativa vigente, específicamente el numeral 11.3 del artículo 11 de la Ley 27444, establece un estándar claro: el deslinde de responsabilidad solo es mandatorio ante una ilegalidad manifiesta, y no frente a cualquier vicio que acarree la nulidad.
2. La evolución normativa: De la disposición general a la exigencia calificada
La obligación de determinar responsabilidades ha evolucionado significativamente. Es crucial entender el cambio para aplicarlo correctamente.
La redacción original del numeral 11.3 del artículo 11 de la Ley 27444 era bastante amplia. Señalaba que la resolución que declaraba la nulidad “dispondrá lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido”. Esta generalidad fomentó la práctica de iniciar investigaciones en casi todos los casos.
Sin embargo, el Decreto Legislativo 1272, del 21 de diciembre de 2016, modificó este artículo, introduciendo un matiz fundamental. La nueva redacción precisa que la resolución de nulidad dispone el deslinde de responsabilidad “en los casos en que se advierta ilegalidad manifiesta”.
| Redacción original de la Ley 27444 | Modificación efectuada el artículo 2 del Decreto Legislativo 1272, el 21 diciembre 2016 |
| “Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad … 11.3 La resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido.” | “Artículo 11. Instancia competente para declarar la nulidad … 11.3 La resolución que declara la nulidad dispone, además, lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido, en los casos en que se advierta ilegalidad manifiesta, cuando sea conocida por el superior jerárquico.” |
Este cambio no es menor. Limita la obligación a un supuesto específico y calificado. La propia Exposición de Motivos del Decreto Legislativo 1272 lo confirma al señalar que se busca reforzar la determinación de responsabilidad “ante supuestos de suma gravedad” y que se requiere el “mayor celo” de la autoridad solo cuando se enfrenta a una “actuación que a todas luces es contraria a Derecho”.
3. ¿Qué es una “Ilegalidad Manifiesta”?
Aquí está el punto crítico. La ley no ofrece una definición cerrada, pero la doctrina y los pronunciamientos administrativos han ido marcando la cancha.
No es cualquier error
La ilegalidad manifiesta no es sinónimo de cualquier vicio que cause la nulidad. El Tribunal del Servicio Civil1 ha sido claro al establecer que el deslinde de responsabilidad “solo se llevará a cabo cuando se advierta una ilegalidad manifiesta y no frente a cualquier tipo de vicio incurrido”. De igual forma, la Autoridad Nacional del Servicio Civil ha reiterado este criterio en sus informes técnicos2.
Es un vicio trascendente y evidente
El jurista Juan Carlos Morón Urbina3 explica que la reforma legal buscó precisamente evitar que toda nulidad condujera a una sanción. La “ilegalidad manifiesta” se refiere a vicios graves, evidentes y que no admiten mayores márgenes de interpretación. Un ejemplo sería la emisión de un acto por un funcionario que carece por completo de competencia para ello, o un acto que contraviene una prohibición expresa y clara de la ley.
Diferencia con errores subsanables o de criterio
En cambio, no constituiría ilegalidad manifiesta una situación donde, por ejemplo, existe una diferencia de criterio valorativo sobre las pruebas entre la primera y la segunda instancia, o cuando la nulidad se debe a que un administrado indujo a error a la autoridad mediante documentos fraudulentos, y esto solo se descubre en una instancia superior. Tampoco lo sería un error de procedimiento que no afecta el fondo del asunto o que fue producto de una interpretación razonable pero equivocada de una norma compleja. En estos casos, la autoridad actuó con diligencia, pero llegó a una conclusión incorrecta, lo que no necesariamente implica una conducta culpable que merezca sanción.
4. Guía práctica para el gestor público ante una nulidad
Cuando una resolución declara la nulidad de un acto administrativo, el gestor público suele enfrentar la presión de responder qué medidas tomará la entidad. Para evitar caer en el automatismo sancionador, conviene seguir un camino ordenado:
Paso 1: Análisis de la causal de nulidad
Lo primero es analizar el fundamento de la resolución que declara la nulidad. El objetivo es determinar si el error que la ocasionó califica como “ilegalidad manifiesta”. Hágase las siguientes preguntas:
- ¿El error es evidente y grosero? ¿Se contravino una norma clara y expresa o se actuó sin competencia alguna?
- ¿Hubo diligencia por parte del funcionario? ¿Se siguió el debido proceso y se aplicaron las normas que razonablemente se consideraban pertinentes?
- ¿El vicio es producto de una diferencia de interpretación? ¿La segunda instancia simplemente valoró de forma distinta las pruebas o interpretó una norma compleja de otra manera?
- ¿Fue inducido por un tercero? ¿El administrado presentó información o documentos falsos que llevaron al error?
Si las respuestas apuntan a que el error no fue evidente, que el funcionario fue diligente o que existieron factores externos o de criterio, entonces no estamos ante una ilegalidad manifiesta y no corresponde iniciar un deslinde de responsabilidades.
Paso 2: Documentar la decisión y comunicar las medidas correctivas
Medidas alternativas y preventivas
No iniciar un procedimiento disciplinario no es sinónimo de inacción. La decisión debe ser documentada y acompañada de medidas que demuestren un compromiso con la mejora continua. Al responder a la alta dirección o al OCI, el informe debe contener:
- Fundamento técnico-legal: Explicar de manera clara y concisa por qué la causal de nulidad no constituye una “ilegalidad manifiesta”, citando el numeral 11.3 del artículo 11 de la Ley 27444, así como los pronunciamientos y la doctrina aplicables.
- Acciones preventivas y correctivas: Demostrar una gestión proactiva detallando las medidas adoptadas para evitar que el error se repita. A modo de ejemplo, estas pueden ser:
- Capacitación: Realizar una sesión de trabajo con el equipo involucrado para analizar el caso y unificar criterios.
- Emisión de directivas: Aprobar un memorando o una directiva interna que aclare el procedimiento o la interpretación correcta de la norma en cuestión.
- Mejora de procesos: Implementar listas de verificación (checklists) o modificar flujos de trabajo para añadir controles adicionales donde se detectó la debilidad.
Este enfoque no solo cumple con la ley, sino que también satisface la finalidad del control gubernamental, que es la mejora de la gestión pública, sin necesidad de recurrir a la vía punitiva, que debe reservarse para las faltas graves.
5. ¿Por qué tomarnos estas molestias? Reenfocando la gestión del error hacia la eficiencia
Porque la práctica de iniciar un deslinde automático de responsabilidad por cualquier error tiene consecuencias profundas y negativas. No se trata solo de optimizar recursos para servir mejor al ciudadano, sino de proteger el motor mismo de una administración pública dinámica: la capacidad de decidir.
Un sistema que castiga el error por igual, sin distinguir su gravedad, inhibe la toma de decisiones innovadoras, ingeniosas o expeditivas. Genera un clima de temor entre los funcionarios, quienes, para protegerse, evitan asumir riesgos razonables y se refugian en la inacción o en la burocracia defensiva. Se terminan convirtiendo en máquinas automáticas por miedo a decidir, paralizando la gestión y perjudicando a quien se debe servir: el ciudadano.
El verdadero control no reside en la proliferación de procedimientos disciplinarios, sino en la capacidad de una organización para aprender de sus fallas. Al adoptar medidas correctivas como la capacitación o la mejora de procesos, el gestor público no solo actúa conforme a derecho, sino que fomenta una cultura de confianza y mejora continua, permitiendo que su equipo trabaje con la seguridad necesaria para ser eficiente y creativo. La sanción es indispensable, pero solo cuando la conducta lo amerita; en los demás casos, la corrección y la prevención son herramientas más inteligentes y eficaces.
La correcta aplicación del deslinde de responsabilidad es un indicador de madurez institucional. Enfoquemos los esfuerzos en construir una administración que aprende de sus errores para servir mejor al ciudadano, y no una que se consume en procesos internos que no siempre contribuyen a ese fin superior.
1 Precedente administrativo sobre nulidad de oficio de actos administrativos emitidos dentro de un procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley 30057 – Ley del Servicio Civil.
2 El Informe Técnico 875-2019-SERVIR-GPGSC, por ejemplo.
3 MORON URBINA, J. C. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Nuevo Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (Decreto Supremo 004-2019-JUS). LIMA. Gaceta Jurídica.
Vicente Paul Gómez Apac
Abogado de la USMP experto en Derecho Administrativo y Empleo Público, con experiencia en asesoramiento a altos funcionarios en materia de recursos humanos, así como en gestión estratégica e implementación de mejoras en entidades del sector público.
