Introducción
La seguridad social entendida como un sistema de protección frente a las distintas contingencias que pueden ocurrir a las personas se nos presenta como uno de los componentes esenciales de un estado de derecho; sin embargo, en la mayor parte de nuestra vida republicana este sistema de protección ha estado estrictamente enfocada en la clase asalariada formal, excluyendo de ese modo a un gran número de personas en estado de vulnerabilidad.
Si bien la situación descrita en el punto precedente se ha ido modificando paulatinamente en los últimos años, esto debido al otorgamiento de prensiones no contributivas a los adultos mayores en estados de pobreza como es el caso de pensión 65, o el otorgamiento de pensiones a las personas con discapacidad severa como es el caso del programa Contigo, este esfuerzo a la fecha todavía no resulta suficiente, por lo que la desprotección sigue siendo la regla general y la protección la excepción.
Así, en el presente artículo si bien saludamos que con la Ley 31329 se ponga énfasis en la necesidad del otorgamiento de una pensión a los bomberos voluntarios, que tienen merecidísimo ese reconocimiento; sin embargo, ello no es impedimento para que a la par hagamos una sana crítica sobre las limitaciones internas de la norma, y el haber dejado pasar una gran oportunidad a efectos de otorgar protección integral a los bomberos, lo cual nace de un estudio detenido de la situación jurídica actual y la necesidad de su regulación urgente.
Situación jurídica y los beneficios contemplados para los bomberos
La norma base que actualmente regula el Cuerpo General de Bomberos es el Decreto Legislativo 1260, la cual, si bien precisa que se debe entender por Bombero Activo, Bombero Voluntario y Bombero en situación de retiro, también es clara en su texto al señalar que estos no son considerados como funcionarios ni servidores públicos.
Adicionalmente, en el artículo 9 del Decreto Legislativo 1260, se establece un listado de beneficios a los que tienen derecho los bomberos en actividad, los cuales pasaremos a sintetizar en el siguiente cuadro:
| Beneficio | Supuesto para el otorgamiento |
| Subvención única. | En caso de invalidez permanente o fallecimiento en actos de servicio.1 |
| Pensión de gracia excepcional y temporal para bomberos o sus herederos. | En caso de invalidez permanente o fallecimiento en actos de servicio.2 |
| Pase libre en vehículos de transporte público. | La sola condición de bombero |
| Prestaciones asistenciales de salud a cargo del Seguro Social de Salud – ESSALUD sin costo alguno | En los casos de accidentes producidos como consecuencia de los actos de servicio. |
| Están Incorporados al Seguro Integral de Salud (SIS) y están incluidos en el régimen subsidiado según lo establecido en la Ley 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud. | La sola condición de bombero. |
Como se apreciará del cuadro detallado, las prestaciones que se le asignan a los bomberos están supeditados a la materialización de la contingencia como son la incapacidad permanente o el fallecimiento, prestaciones que al tener la calidad de pensión de gracia, se encuentran sujetas a la calificación que haga la Comisión Calificadora adscrita al Ministerio del Interior, encargada de dar respuesta a las solicitudes para el otorgamiento de la Pensión de Gracia Excepcional y Temporal a los beneficiarios.
Por otro lado, se apreciará también que para el aspecto relativo a la seguridad social en salud, se les hace titulares de las prestaciones asistenciales que otorga EsSalud, sin embargo, se debe entender que esto se dará solo en caso de un accidente producido como actos de servicios. Esta protección prendió ser ampliada mediante el Proyecto de Ley 6687/2020-CR, para todos supuestos, y no estar limitado solo para caso de accidentes, sin embargo, este proyecto no llegó a ser aprobado.
La Ley 31329: Un gran paso, pero mejorable
Un beneficio solo en potencia
El 7 de agosto último fue publicado en el diario oficial El Peruano la Ley 31329, mediante la cual se dispone: “Declárase de interés nacional el otorgamiento de una pensión, mensual y vitalicia, a los bomberos voluntarios del Perú que cumplan con los siguientes presupuestos concurrentes: Haber cumplido 65 años de edad, contar con 20 años de servicios ininterrumpidos como bombero voluntario y no encontrarse afiliado o cotizando para el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), para el Sistema Privado de Pensiones (SPP) u otro régimen pensionario creado o por crearse.”
De la norma en cuestión se podrá advertir que el pretendido otorgamiento de una pensión mensual, la misma que en principio sería no contributiva; sin embargo, su grado de materialización actualmente resulta incierta, ello considerando que estamos ante una norma declarativa, la cual según el Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria del Congreso de la República, no tienen carácter vinculante, ni existe en el ordenamiento jurídico peruano legislación sobre el desarrollo de las competencias o procedimientos para la aprobación de este tipo de normas, y mucho menos para su ejecución.3
Así, respecto del grado de materialización de la norma en sus términos actuales, podríamos hablar únicamente de una preocupación institucionalizada o contenida en una norma, sin embargo, esta preocupación o interés no puede desplegar efectos inmediatos, más aún si una eventual reglamentación no se encuentra contemplada en el texto de la Ley 31329.
Por ello, para que el otorgamiento de una pensión a los bomberos pueda materializarse, es necesario que esta se encuentre contemplada en una norma complementaria expresa, o se parta de la modificación de los términos del Decreto Legislativo 1260 desarrollado previamente.
Problemas internos contenidos en la norma
Sin perjuicio de la observación advertida en el punto precedente, consideramos que la fórmula utilizada para la emisión de la norma no ha sido la correcta, por lo que, de mantenerse en dichos términos, lejos de ser beneficiosa para los bomberos produciría un efecto distinto, toda vez que sería restrictiva de derechos.
Nos explicamos, respecto del primer requisito -vinculado a la edad- no existiría inconveniente alguno, esto debido a que la edad jubilatoria de 65 años cumple los estándares internacionales y es el mismo que se requiere para una jubilación dentro del régimen general tanto en el Sistema Nacional de Pensiones como en el Sistema Privado de Pensiones.
Sin embargo, el primer inconveniente de esta norma la encontramos en el requisito de los 20 años de servicios ininterrumpidos como bombero voluntario, ello en la medida que podrían existir hechos que hagan que un bombero pueda válidamente pasar a la situación de retiro temporal y reincorporase posteriormente a dicha actividad, estando la reincorporación contemplada en el Artículo 100 del Reglamento y Escalafón del Cuerpo General de Bomberos, por lo que consideramos que este requisito resulta excesivo.
Asimismo, el otro requisito que consideramos excesivo y limitante de derechos es el pretender requerir “no encontrarse afiliado o cotizando para el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), para el Sistema Privado de Pensiones (SPP) u otro régimen pensionario creado o por crearse”; esto debido a que, en los hechos este requisito intrínsecamente tiene como presupuesto que el bombero que pretenda acceder a esta prestación no deba ejercer actividad laboral formal, ya que de hacerlo necesariamente tendrá que formar parte de uno de los dos sistemas previsionales que actualmente tenemos: SNP o SPP y en consecuencia renunciar a una pensión futura como bombero. Asimismo, todo bombero que actualmente realiza actividad formal estaría imposibilitado de acceder a una pensión en los términos que plantea la Ley 31329.
La limitante contenida en la norma es tal que el bombero que pretenda acceder a esta pensión tampoco podría, sin comprometer a su pensión futura, formar parte de un sistema previsional futuro que se prenda crear. En este punto, quien propuso la norma parece olvidar que la labor del bombero se realiza de manera gratuita, y como resulta lógico, para sostener económicamente a su persona o sus familiares necesita realizar actividad laboral, por lo que incorporar dicha limitante no resulta razonable, ni congruente.
En efecto, se debe recordar que el bombero no tiene relación laboral con el CGBVP, no pertenece a ningún régimen contemplado dentro de la ley de bases de la Carrera Administrativa y no puede ser considerado funcionario público en razón de sus actividades institucionales, por lo que el supuesto planteado en la norma excluiría a la mayoría de Bomberos y sería beneficiosa únicamente para aquel que nunca tuvo, ni tendrá, una relación laboral formal o haya aportado de manera facultativa a un sistema previsional existente… o por existir.
Propuesta de una norma más adecuada
Identificados los requisitos que creemos excesivos dentro de la norma, consideramos que lo más adecuado sería que la restricción debería estar limitada a señalar que únicamente accederían a esta pensión aquellos bomberos que no hayan generado una pensión dentro del Sistema Nacional de Pensiones, o quienes no tengan un fondo de capitalización en el Sistema Privado de Pensiones en un monto tal que le permita acceder a una pensión mensual igual o superior a una pensión mínima en el SNP.
Otra alternativa, que consideramos sería adecuada, es el otorgamiento de una pensión adicional o completaría, de manera tal que la misma no esté supeditada a la partencia a un sistema previsional general o el goce efectivo de una pensión.
El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo – SCTR: una alternativa adecuada pero olvidada
Tal como se ha venido detallando, actualmente existen determinados beneficios para los bomberos, sin embargo, estos se encuentran dispersos y el acceso a los mismos está supeditado a la evaluación que se pueda hacer respecto de factores como la incapacidad total para el trabajo, la condición económica del bombero y las condiciones económicas de sus familiares, lo cual hace que el eventual beneficio contemplado en la norma muchas veces no pueda verse materializado.
Al respecto, si bien los bomberos no tienen actividad laboral, considerando el gran riesgo que implica la actividad que realizan, una opción adecuada para la protección de las contingencias, tanto para el caso de atenciones médicas, como para el caso de pensiones resultaría el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo – SCTR, en la medida que esto les permitiría contar con una protección integral ante siniestros.
Como recordarán el SCTR, es aquel mecanismo de protección mediante el cual el empleador contrata a favor del trabajador un seguro de salud y otro de pensiones con una empresa aseguradora, siendo la empresa aseguradora contratada la que se encargará de otorgar las prestaciones médicas o pensionarias al trabajador accidentado o que contrajo una enfermedad profesional. En este caso, sería el estado quien asuma el pago de este seguro a favor de los bomberos.
Las prestaciones de salud que otorga este seguro cubren las atenciones médicas, la rehabilitación, adaptación laboral y la entrega de aparatos de prótesis y ortopédicos necesarios al asegurado, es importante en este punto señalar que las prestaciones se otorgan hasta la recuperación total o el fallecimiento del asegurado.
Las prestaciones económicas mínimas que establece la Ley 26790, y sus normas complementarias son: las indemnizaciones, las pensiones de invalidez, las pensiones de sobrevivencia y los gastos de sepelio. El tipo de prestación que se le dé al trabajador dependerá del grado de menoscabo que sufra como consecuencia del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.
En definitiva, al ser el SCTR un seguro que cubre contingencias específicas y sujetarse a un marco normativa como es la Ley 26790 y sus complementarias, 26790 y sus complementarias, consideramos que brinda mejor cobertura a las contingencias, esto frente una pensión no contributiva sujeta a la discrecionalidad de un ente estatal.
Conclusiones
- Si bien existen beneficios para el caso de accidentes o enfermedades acaecidas al bombero en cumplimiento de sus funciones, el otorgamiento de estos beneficios se encuentra sujeto a factores como la invalidez absoluta para el trabajo, la condición económica del bombero y la necesidad económica de sus familiares.
- La ley que declara de interés nacional el otorgamiento de una pensión a los bomberos voluntarios – Ley 31329, al ser una norma declarativa no genera efectos inmediatos, por lo que para su concretización es necesaria la emisión de normas posteriores.
- Los requisitos para que los bomberos voluntarios puedan acceder a una pensión resultan irrazonables y entran en contravención a su derecho al trabajo.
- Una manera adecuada de brindar protección integral a los bomberos voluntarios sería hacerles titulares del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo.
1 Mediante el Decreto Supremo 12-2017-IN, se estableció que el monto de la Subversión Única asciende a 50 (cincuenta) Unidades Impositivas Tributarias, no pudiéndose otorgar dos subvenciones sobre la base de un mismo hecho y en relación a un mismo bombero voluntario.
2 El otorgamiento de esta prestación se encuentra regulada por el Decreto Supremo 024-2017-IN, donde se establece que la pensión a otorgarse no será menor de S/ 2,025.00 Soles, ni mayor de S/ 4,050.00 Soles, sujeto a la evaluación de elementos como el estado de necesidad del bombero, los ingresos económicos que percibe y la cobertura de acceso a salud.
3 Para revisar el informe recomendamos acceder al siguiente link.
Daniel Paniura Jiménez
Abogado Laboralista asociado del Estudio Philippi, Prietocarrizosa, Ferrero DU & Uría. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Adjunto de docencia de la Maestría en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
