La naturaleza jurídica de las costas y costos procesales nos remite al campo del derecho procesal, por cuanto la obligación de pagar dichos conceptos surge como consecuencia de la intervención de las partes dentro de un proceso. En este sentido, Ledesma Narváez1 señala que las costas, al igual que los costos, son parte de los gastos efectuados en el proceso por las partes, para la persecución y defensa de sus derechos.
El desarrollo de estos conceptos se encuentra previsto en el Código Procesal Civil, cuyo artículo 410 establece que las costas están constituidas por las tasas judiciales, los honorarios de los órganos de auxilio judicial y los demás gastos judiciales realizados en el proceso; mientras que los costos, regulados en el artículo 411 de la misma norma, están constituidos por el honorario del abogado de la parte vencedora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados del Distrito Judicial respectivo para su Fondo Mutual y para cubrir los honorarios de los abogados en los casos de auxilio judicial.
La Corte Suprema, en uniforme jurisprudencia, ha establecido que nuestro ordenamiento jurídico adopta respecto del pago de estos conceptos la teoría del vencimiento, la misma que establece que las costas y costos procesales no constituyen una sanción impuesta a la parte vencida, ni tienen una finalidad indemnizatoria, sino que procuran solamente el reembolso de los gastos en los que incurrió el vencedor durante todo el proceso.
Siendo el objeto del presente texto desarrollar los alcances de la condena de costos al Estado en el marco de los procesos laborales tramitados bajo la Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT), corresponde establecer preliminarmente cómo están regulados los costos y costas en el ordenamiento jurídico nacional vigente, respecto de la participación del Estado en procesos judiciales.
Así, tenemos en primer lugar la propia Constitución Política del Estado de 1993 (CPE), en cuyo artículo 47 se establece lo siguiente:
“La defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales”.
En esa misma línea, el Código Procesal Civil (CPC), regula lo pertinente de la siguiente manera:
“Artículo 413.Están exentos de la condena en costas y costos los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Ministerio Público, los órganos constitucionalmente autónomos, los gobiernos regionales y locales (…)”.
Esta última disposición citada se aplicaba también a los procesos laborales tramitados bajo los alcances de la derogada Ley 26636, Ley Procesal del Trabajo, cuya Tercera Disposición Final señalaba:
“DISPOSICIONES DEROGATORIAS, SUSTITUTORIAS Y FINALES
Tercera. En lo no previsto por esta Ley son de aplicación supletoria las normas del Código Procesal Civil”.
Por último, en los procesos contenciosos administrativos regulados por la Ley 27584, se establece la prohibición de condenar al pago de costos y costas a las partes, infiriendo que dicha disposición obedece a que una de las partes del proceso siempre es el Estado:
“Artículo 45.- Costas y Costos
Las partes del proceso contencioso administrativo no podrán ser condenadas al pago de costos y costas”.
Estando al marco normativo antes citado, corresponde precisar que el artículo 47 de la CPE, que regula la exoneración de gastos en favor del Estado, ha sido materia de interpretación por parte de la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema, la cual, aplicando el método de interpretación sistemática por comparación de la norma, ha establecido como precedente vinculante en la Casación Laboral 15493-2014 CAJAMARCA, que la exoneración prevista en el anotado artículo 47 solo comprende las costas del proceso, pues, cuando se refiere a los gastos judiciales está haciendo referencia a los que regula el artículo 410 del CPC. Dicha posición está sustentada, además, en la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente 0971-2005-AA/TC, en la cual se arriba a la misma conclusión.
Compartimos el criterio antes expuesto, por cuanto los gastos judiciales efectivamente se encuentran calificados como “costas procesales” en nuestro ordenamiento jurídico; no obstante, en el desarrollo de la misma casación laboral mencionada, aunque sin ser parte del precedente vinculante, se ha señalado que “para los procesos laborales la imposición del pago de costos está expresamente regulada en la Sétima Disposición Complementaria de la Ley 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo” por lo cual la demandada (Estado) en dicho proceso, debía asumir el pago de costos.
Consideramos que al hacerse referencia a la “imposición” del pago de costos existe una desviación del real sentido de la Sétima Disposición Complementaria de la Ley 29497, que establece:
“SÉTIMA.En los procesos laborales el Estado puede ser condenado al pago de costos” (énfasis nuestro)
Dicho esto, resulta de suma importancia establecer los alcances de la norma citada y determinar su adecuada interpretación, asignándole el significado compatible con las normas jurídicas de nuestro ordenamiento a través del método sistemático y de la ratio legis.
En primer lugar, por el método de interpretación sistemática por comparación de la norma, se logrará establecer su sentido a partir de conceptos contenidos en otras normas del ordenamiento jurídico. En ese sentido, tenemos el artículo 47 de la CPE que establece que el Estado se encuentra exonerado del pago de gastos judiciales. Si bien, anteriormente mencionamos que esta norma no se refiere a los costos sino a las costas del proceso, sirve para darnos un primer alcance sobre la intención del legislador de no imponer obligaciones económicas adicionales al Estado en el marco de un proceso judicial.
En el mismo sentido, debemos referirnos nuevamente el artículo 413 del CPC, que establece explícitamente la exoneración de la condena en costos a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como a otras entidades del Estado. Esta norma resultaba aplicable supletoriamente en los procesos laborales tramitados bajo la derogada Ley 26636, pues esta última no regulaba la posibilidad de condenar en costos al Estado. Asimismo, tenemos la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, en la cual se establece la exoneración a las partes de los costos y costas procesales, en el entendido que una de ellas siempre tiene como sujeto procesal al Estado. Con estas tres últimas normas buscamos graficar que, casi siempre, el Estado ha sido exonerado del pago de costos procesales, pues su obligación de pago a través de una sentencia judicial incide directamente en el presupuesto destinado para dicho efecto.
Bajo las premisas expuestas, consideramos que el significado de la norma analizada debe orientarse a una imposición limitada de costos al Estado en los procesos laborales en que intervenga como parte de la relación sustantiva y procesal, bajo un minucioso análisis por parte del juzgador en caso de considerar que existen fundamentos para establecer dicha condena.
Retomando la idea cabría preguntarnos cuál es la razón de la Sétima Disposición Complementaria de la Nueva Ley Procesal del Trabajo, que fija como posibilidad condenar al Estado al pago de costos procesales. Consideramos que para dar respuesta a ello resulta indispensable descubrir el sentido de la norma, pues como bien advertimos, no se establece la imposición de la condena de costos en todos los casos en que el Estado resulte ser la parte vencida, sino más bien una posibilidad.
El método de interpretación adecuado para la premisa planteada es, a nuestro criterio, el denominado “método de la ratio legis”, el cual, en palabras de Rubio Correa implica lo siguiente: “(…) el “qué quiere decir” de la norma se obtiene desentrañando su razón de ser intrínseca, la que puede extraerse de su propio texto. En efecto, el lenguaje suele denotar y connotar a la vez. El método de la ratio legis busca esclarecer la norma en base a lo connotado. (…) La ratio legis debe fluir del texto mismo de la norma o grupo normativo que le es correspondiente2”. A continuación, desarrollaremos los fundamentos apropiados para este método.
En diversas ocasiones se ha calificado al Estado como uno de los principales y más frecuentes transgresores de derechos laborales, lo cual ha quedado en evidencia con el resultado de diferentes procesos judiciales en los que se ha reconocido una serie de fraudes contra la normativa laboral vigente y una manifiesta intención de desconocer derechos laborales de los servidores públicos. Dicho esto, consideramos que al ser el mismo Estado quien actúa como empleador y como garante de los derechos fundamentales laborales, no resulta admisible que sea exonerado en todos los casos del pago de costos procesales en el marco de un proceso laboral, máxime si el trabajador ha debido recurrir a la instancia judicial para corregir una situación manifiestamente perjudicial para sus derechos; más bien, dicha exoneración debería corresponder solo en aquellos casos donde concurran razones objetivas que así lo amerite.
Dentro de ese marco, resulta interesante que el legislador haya establecido que el Estado “puede” ser condenado al pago de costos, sin considerarlo como una imposición para todos los procesos en que este intervenga como sujeto procesal y resulte ser la parte vencida. Ello nos lleva a concluir que existen procesos en los que, interpretándose debidamente los alcances de la Sétima Disposición Complementaria de la NLPT, el Estado no será condenado al pago de costos, sino exonerado de dicho concepto pese a resultar la parte vencida en el proceso.
A fin de establecer los criterios para la imposición o exoneración de costos, corresponde interpretar la norma materia de análisis, conjuntamente con lo establecido en el artículo 14 de la misma ley procesal laboral, el cual señala que la condena de costos se regula conforme a la norma procesal civil. Siendo ello así, además de las normas del CPC citadas a lo largo del presente texto, tenemos también el artículo 412 que prescribe que la imposición de la condena en costos no requiere ser demandada y es de cargo de la parte vencida, salvo declaración judicial expresa y motivada de la exoneración. En el caso concreto de la NLPT, dicha exoneración se extiende solo al prestador de servicios si las pretensiones reclamadas no superan las setenta (70) Unidades de Referencia Procesal (URP), salvo que la parte hubiese obrado con temeridad o mala fe. Asimismo, hay exoneración si, en cualquier tipo de pretensión, el juez determina que hubo motivos razonables para demandar.
Las disposiciones sobre los costos previstas en el CPC sobre la exoneración a las entidades públicas en el proceso judicial no se aplica a efectos del reembolso en un proceso laboral pese a la remisión expresa de la regulación del pago de costos a dicha norma adjetiva, pues como bien señalan Vinatea Recoba y Toyama Miyagusuku3, la norma materia de comentario regula que, cuando el Estado sea una de las partes de la relación procesal y resulte vencido en el proceso laboral, podrá ser requerido por el órgano judicial para el pago de los costos procesales de la parte vencedora.
Dicho esto, consideramos que el fundamento principal para extender la condena de costos al Estado surge del origen del conflicto discutido en sede jurisdiccional y de las circunstancias que conllevaron a que la causa sea sometida a litigio, más allá de elementos tales como la duración del proceso, las instancias jurisdiccionales, la conducta procesal de las partes, el monto del petitorio, los cuales por sí solos, tratándose de otro sujeto procesal distinto al Estado, resultarían válidos para fijar la condena por este concepto.
Existen, pues, determinadas materias discutidas a través de un proceso judicial en el cual el Estado es parte demandada, las cuales contienen pretensiones que solo pueden ser atendidas mediante una sentencia judicial con calidad de cosa juzgada, por cuanto no provienen de la comisión de un fraude manifiesto a la normativa laboral vigente, sino más bien del cumplimiento ineludible de los principios de legalidad y equilibrio presupuestal que rigen en la Administración Pública. Por citar un ejemplo que nos permita graficar lo antes señalado, tenemos los procesos judiciales recurrentes contra el Poder Judicial y el Ministerio Público, en los cuales se demanda ante los Juzgados de Trabajo el reconocimiento de la naturaleza remunerativa del bono por función jurisdiccional y por función fiscal, respectivamente, con el consecuente reintegro de beneficios sociales.
En los ejemplos antes citados, tenemos que la normativa que regula ambos conceptos de carácter pecuniario, ha suprimido expresamente su carácter remunerativo, lo cual tuvo como consecuencia que ni el Poder Judicial ni el Ministerio Público, en su condición de entidades públicas, hayan podido considerar la incidencia de los mismos en el cálculo de los beneficios sociales de sus trabajadores, pues de hacerlo habrían contravenido de manera expresa una gama de disposiciones normativas que establecen lo contrario. Dicho de otro modo, la única posibilidad existente para efectos de obtener el reconocimiento de la naturaleza remunerativa y el reintegro de beneficios sociales, es a través de la vía judicial en la cual una sentencia, por cuestiones de fondo, ampare lo solicitado.
Tal como se demuestra en los citados ejemplos y como seguramente ocurre en otros tantos casos en los que el Estado es parte demandada en un proceso laboral, la causa sometida a litigio no tiene como origen un fraude manifiesto del Estado orientado a desconocer derechos laborales, sino más bien, por un lado, la intención de otorgar incentivos económicos a los trabajadores y, por el otro, la sujeción a los principios de legalidad y equilibrio presupuestal, los cuales son elementales en cualquier Estado de Derecho.
No resulta suficiente, entonces, para condenar en costos al Estado, analizar factores como la duración del proceso, la actividad profesional desplegada y las pretensiones acogidas, o la novedad o dificultad del problema jurídico; sino también la naturaleza de la pretensión invocada, de manera que todos estos elementos en su conjunto, mediante una sentencia debidamente motivada, sirvan de base para fijar o exonerar al Estado del pago de los costos. En resumen, resulta particularmente relevante para la condena examinar los fundamentos de la pretensión discutida en sede judicial.
Si la intención del legislador hubiese sido distinta, no se habría establecido la posibilidad de condenar en costos al Estado, sino más bien una expresa imposición, tal como ocurre, por poner un ejemplo, en los procesos constitucionales tramitados bajo los alcances del Código Procesal Constitucional, cuyo artículo 97 establece que, si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán los costos que el juez establezca, los cuales serán asumidos por el Estado.
Adicionalmente, consideramos que, al regularse la posibilidad de condenar en costos al Estado, se buscó equilibrar el impacto económico que representa cada obligación de pago contenida en una sentencia ejecutoriada. Desde luego, a diferencia de lo que ocurre con la condena de costos a una entidad privada, cuyos efectos inciden en intereses netamente particulares, la condena de costos al Estado representa la afectación directa del presupuesto público, pues constituye un pago que debe efectuar la entidad con cargo a los créditos presupuestarios que se le otorga para tal efecto.
Una cuestión adicional que merece ser comentada, más allá de la interpretación de los alcances de la norma que prevé la posibilidad de condenar en costos al Estado, es el criterio bajo los cuales se fijan los alcances económicos de esta condena, pues ocurre en muchos casos que, sin mayor atisbo de seguridad jurídica, se fija el monto de los costos a discrecionalidad del órgano jurisdiccional, sin el mínimo sustento que lo avale.
En conclusión, consideramos que, en virtud de la técnica legislativa empleada en la redacción de la Sétima Disposición Complementaria de la Nueva Ley Procesal del Trabajo, es exigible al juzgador valorar si amerita o no condenar en costos al Estado como resultado de un proceso judicial laboral resuelto en su contra, debiendo cumplir con motivar su decisión incluyendo, de ser el caso, los parámetros utilizados para el cálculo del monto ordenado. Reafirmamos que solo en los casos en que se evidencie una manifiesta intención de cometer fraude contra la normativa laboral, el Estado debería ser condenado al pago de costos, pues de lo contrario los directamente afectados serían los servidores públicos, quienes serían privados del reembolso por dicho concepto; por el contrario, en todos aquellos casos donde no se evidencie la circunstancia antes referida, es jurídicamente posible que el juzgador disponga la exoneración respectiva.
1 LEDESMA NARVÁEZ, Marianella. Comentarios al Código Procesal Civil. Análisis artículo por artículo. Tercera Edición, Editorial Gaceta Jurídica S. A., Lima, 2011, T. I, pp. 889-890.)
2 RUBIO CORREA, Marcial. “El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho”. Tercera reimpresión de la décima edición, aumentada; Lima, 2012. Pág. 240.
3 Vinatea Recoba, L., & TOYAMA MIYAGUSUKU, J. Análisis y comentarios de la Nueva Ley Procesal del Trabajo. Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2012. Pág. 326.
Vania Memenza Coral
Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y egresada de la Maestría en Derecho del Trabajo por la Universidad San Martín de Porres.