Entrevista sobre el PL de la Comisión Omonte
El pasado 03 de febrero, la Comisión Especial Multipartidaria Encargada de Evaluar, Diseñar y Proponer el Proyecto de Ley para la reforma integral del sistema previsional peruano, presentó el Proyecto de Ley 7042/2020-CR – Ley Marco de Creación del Sistema Integrado Universal de Pensiones.
El referido proyecto de ley, tiene por finalidad crear un Sistema Integrado Universal de Pensiones (SIUP), que integra e incorpora al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), al Sistema Privado de Pensiones (SPP), al Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65” y al Programa Contigo.
Según el texto del proyecto, el objetivo del SIUP es lograr que todas las personas accedan progresivamente a una pensión de jubilación, invalidez y sobrevivencia digna y justa y gastos de sepelio, que permita atender las contingencias y estados de necesidad básicos, evitando situaciones de pobreza, en tanto cumplan con los requisitos normativos correspondientes.
Al respecto, compartimos la entrevista realizada al profesor y destacado especialista en derecho previsional, César Abanto Revilla.
AL: ¿Qué cambios al Sistema Pensionario actual plantea el Proyecto de Ley 7042/2020-CR, que ha aprobado la Comisión Especial Multipartidaria del Congreso de la República?
CA: La referida Comisión Especial Multipartidaria tuvo por encargo evaluar, diseñar y proponer un modelo previsional que implique una reforma integral del sistema existente en la actualidad. El Proyecto de Ley que han aprobado el pasado 26 de enero pasará al Pleno del Congreso o, previamente, a algunas comisiones, para el análisis y debate correspondiente.
El principal cambio es el traslado al modelo multipilar, esquema propuesto en los noventa por el Banco Mundial1, que se viene siendo aplicado en países como Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay, con sus propias variantes y particularidades. Es un mecanismo que integra a las pensiones asistenciales con las contributivas y el ahorro voluntario.
Es decir, que Programas No Contributivos como Pensión 65 o Contigo, a cargo actualmente del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social – MIDIS (Pilar 1), se unirán a los afiliados de la ONP y las AFP (Pilar 2), bajo la gestión de una sola entidad, que en este caso se ha optado que sea estatal: Organismo Público de Pensiones (OPP).
AL: ¿Cómo funciona entonces nuestro Sistema de Pensiones hoy? ¿Cuáles son los modelos que co-existen?
CA: Desde el 6 de diciembre de 1992, por mandato del DL 25897, tenemos un sistema pensionario que combina dos modelos alternos:
- El Sistema Privado (SPP), bajo la capitalización individual, que es gestionado por las AFPs: empresas privadas supervisadas por el Estado a través de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS).
- El público, bajo el modelo de reparto, dentro del cual tenemos a su vez tres regímenes: (a) Sistema Nacional de la ONP (SNP); (b) militar policial; y (c) de los servidores diplomáticos. El DL 20530, régimen de los servidores públicos, fue cerrado el 17 de noviembre de 2004.
La capitalización individual implica la existencia de cuentas personales (CIC) a nombre de cada uno de los 7,5 millones de afiliados al SPP, que aportan un 10% de su remuneración mensual, más la comisión de la AFP y la prima del seguro de invalidez y sobrevivencia. Como reconocen algunos autores2 y fue señalado en su momento por el Tribunal Constitucional3, si bien carecería del principio de solidaridad, es parte del sistema previsional al haber sido creado por el Estado, que a su vez lo supervisa y fiscaliza4.
El reparto es un modelo que deriva del llamado Seguro Social (creado en 1884 en Prusia, por Otto Von Bismarck), que implica un aporte tripartito del Estado, el empleador y el trabajador, a un fondo colectivo que financia el pago de las prestaciones de los actuales pensionistas con los aportes de los asegurados (trabajadores en actividad), bajo el esquema de solidaridad o recambio entre generaciones.
AL: ¿Cuáles son los problemas que afronta en la actualidad el Sistema de Pensiones que justificarían dicha reforma?
CA: Considero que, no solo en el Perú, sino en la mayor parte del mundo, el modelo tradicional enfrenta los siguientes problemas y limitaciones:
1. La informalidad laboral. En el Perú, tenemos unos 33 millones de habitantes, de los cuales unos 17 millones forman parte de la Población Económicamente Activa (PEA: personas en capacidad de laborar); sin embargo, un 75% carece de protección, pues al no contar con un contrato de trabajo, tampoco van a acceder a las prestaciones previsionales de salud y pensiones.
Esto genera un círculo vicioso, pues al tener un número tan reducido de aportantes, el sistema previsional no tendrá un financiamiento sostenible en el tiempo y seguirá condenado al fracaso.
2. La morosidad de los empleadores. Sea que nos refiramos al SPP o a los regímenes públicos, la existencia de las futuras pensiones depende o se relaciona con las contribuciones de los trabajadores activos.
Todos los meses el empleador retiene un porcentaje de nuestra remuneración para entregarlo a la ONP o la AFP, pero en la práctica, dichos fondos no llegan a estas entidades, pues las empresas (públicas y privadas) no los pagan, lo que genera un forado en el financiamiento de ambos sistemas. Solo tomando como referente a las AFP, esa deuda es de unos S/ 20 mil millones de soles y crece mes a mes.
3. Longevidad. Si bien se trata de una variable que no es directamente parte del sistema de pensiones, sino de los parámetros demográficos de cada país, lo cierto es que tiene un impacto frontal en el mundo previsional, pues si las personas de la tercera edad cada vez viven más, los recursos o fondos que tengamos en las cuentas individuales de las AFP o en el fondo común de la ONP resultarán insuficientes para atender a una mayor masa de pensionistas.
Aspectos como la mayor o menor Tasa de Natalidad o Mortalidad, incluso los de la inmigración, constituyen factores que van a afectar (o favorecer) la vida y desarrollo de los sistemas de pensiones, en especial, en lo relativo al acceso y pago garantizado de las prestaciones de jubilación (para la vejez).
Cabe recordar que en el 2018 la Organización Mundial de la Salud, por primera vez, ha asignado un código a la vejez (MG2A); por tanto, cobra actualidad la interrogante: si es una enfermedad ¿puede ser curada?
Empresas como la California Life Company (CALICO) vienen trabajando hace muchos años en la búsqueda de una cura contra la vejez y han asegurado que en un futuro cercano el hombre podrá duplicar su proyecto de vida y alcanzar la barrera de los 200 años. Esto implicaría el debacle final del modelo tradicional de pensiones, pues resulta imposible que el aporte de una persona durante su vida laboral activa (20 a 30 años) pueda servir para financiar 100 años de vida en la jubilación.
AL: ¿Cómo se ha previsto la composición del modelo multipilar aprobado por el Proyecto Ley 7042/2020-CR? ¿Serán cuentas individuales o fondos comunes?
CA: Este proyecto postula aprobar una Ley Marco de creación del llamado Sistema Integrado Universal de Pensiones (SIUP), que estará compuesto por 3 pilares:
- El Pilar 1, que es de naturaleza asistencial (pensiones no contributivas) y será financiado al 100% por el Estado.
- El Pilar 2, que será de capitalización con cuentas individuales, pero que estará integrado por dos componentes:
- Un Fondo de Riesgo Compartido (FRC), que será el aporte menor, que servirá para garantizar una pensión segura (mínima o universal) para todos los asegurados.
- Un Fondo de Riesgo Individual (FRI), que será el aporte mayor, que servirá para complementar la diferencia del monto de pensión, de forma adicional a la base segura.
Tomemos un ejemplo ficticio, pues los porcentajes será fijados a futuro por el Reglamento (previo Estudio Actuarial): Juan Perez aporta un 15%, del cual 3% va al FRC y 12% a su FRI. Adicionalmente, el empleador también realizará un aporte, cuyo porcentaje también determinará el Reglamento, pero podría servir para cubrir la prima del seguro previsional correspondiente.
- El Pilar 3, que será el de ahorro voluntario, también bajo capitalización individual, en el cual el asegurado podrá (si lo desea) realizar aportes con o sin fin previsional. En el primer caso, la cotización iría a su FRI; en el segundo, serían de libre disponibilidad.
AL: De ser aprobado el Proyecto de Ley ¿qué contingencias se presentarían para los actuales afiliados de la ONP y las AFPs?
El sistema pensionario actual es excluyente y fragmentado.
Como consecuencia de la informalidad laboral (que está por encima del 75%), solo 2 o 3 de cada 10 trabajadores está afiliado a un régimen previsional (ONP o AFP) y podrá acceder a una pensión, sea en el presente (invalidez o sobrevivientes) o el futuro (jubilación), sin embargo, de una u otra forma todos los peruanos financian el sistema de pensiones, pues sus impuestos van al Tesoro Público, del cual se cubren diversos beneficios de ambos regímenes: pensión mínima, bonos de reconocimientos, etc.
El que existan diversas entidades involucradas en la gestión previsional (ONP, AFP, MIDIS, MEF, SBS, etc.) genera una ausencia de uniformidad en la toma de decisiones que contraviene el principio de unidad, a la vez que origina un desarrollo desordenado y desigual del sistema.
Como se indica en los numerales 9.2 y 9.3 del artículo 9 del Proyecto de Ley, pasarán al nuevo SIUP los afiliados de la ONP y AFPs de determinada edad (p.e., menores de 40 años), pudiendo los demás optar por mantenerse en los regímenes que hoy existen, como ocurre en todo proceso de reforma. Si un asegurado de la ONP se pasa al SIUP, se le otorgará un Bono de Reconocimiento por sus aportes (como en los noventa, al crearse el SPP); si un afiliado de las AFPs se pasa al SIUP, se lleva consigo todo lo que tenga en su cuenta individual (incluida la rentabilidad).
AL: ¿En qué consiste el mecanismo de recaudaciones por el consumo (IGV)?
CA: En la actualidad, los trabajadores independientes (que representan al menos un 30% de la PEA: unos 6 millones de peruanos) no están obligados a afiliarse a un régimen de pensiones, lo que pretende ser rectificado por el nuevo modelo.
En tal sentido, como ocurre en la mayoría de países que han implementado la afiliación obligatoria, se han recogido en el artículo 32 algunos mecanismos de incentivo propuestos en los diversos proyectos de ley que se tomaron en cuenta al estructurar este sistema integral, dentro de ellos la posibilidad que la FRI del asegurado pueda ser alimentada por un porcentaje del IGV que consuma el propio aportante.
Esto, obviamente, será implementado previo informe técnico del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
En todo caso, esta propuesta no es una novedad, pues en el pasado ya ha sido postulada, entre otros, por el informe que en el 2014 elaboró el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico5.
AL: ¿Qué otros aspectos puede destacar de este Proyecto de Ley?
CA: Como todo trabajo humano, el Proyecto de Ley es un documento perfectible, pero si algo hay que destacar de la labor de esta Comisión, es su apertura a los aportes de los diversos actores (públicos, privados, nacionales, extranjeros, la población, la academia, etc.), más allá que finalmente se recogieran propuestas que, sin duda, pueden ser debatidas, como seguramente ocurrirá al interior del Pleno del Congreso.
Espero que propuestas novedosas como: Plan Copago (matching contribution), Capital Semilla, Cobertura de Salud para independientes y, en especial, las relacionadas a la promoción e incentivo de la cultura previsional, no queden en el papel, como ocurrió en el 2012 con la Ley 29903 (COPAC y FESIP). Más allá que estemos de acuerdo (o no) con los detalles de la propuesta, resulta fundamental un cambio de rumbo y reestructuración del sistema previsional.
Creo que, más allá que pueda discutirse la oportunidad temporal misma de la existencia de la Comisión o su labor (tiempos de Covid-19), lo cierto es que en los últimos años hemos tenido diversas comisiones y grupos de trabajo previos cuyos respetables informes nunca fueron tomados en cuenta y/o revisados de forma determinante para su implementación. Es irónico que esta época aciaga haya servido para que la mayoría de la población (recién) tome en cuenta de la gran importancia del tema previsional.
1 BANCO MUNDIAL. Envejecimiento sin crisis. Washington D.C., 1994, Oxford University Press.
2 Por todos: PASCO COSMÓPOLIS, Mario. ¿Son los Sistemas Privados de Pensiones formas de la Seguridad Social?. En: VV.AA. Las reformas de la Seguridad Social en Iberoamérica, Madrid, 1998, OISS, pp. 169-179.
3 STC 00050-2004-AI/TC (acumulados), fundamento 140.
4 STC 00014-2007-PI/TC, fundamento 3.
5 CRUZ SACO, María (et al). El Sistema Previsional del Perú: diagnóstico 1996-2013, proyecciones 2014-2050 y reforma. Lima, 2014, Universidad del Pacífico.
Nota: Césár Abanto Revilla es:
Abogado y Maestro en Derecho por la USMP
Socio del Estudio Rodríguez Angobaldo
Profesor de Derecho de la Seguridad Social en la PUCP, UNMSM y USMP
Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo