La última sentencia publicada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH o Corte Interamericana) en el caso «Muelles Flores Vs. Perú»1, representa la confirmación de que estamos en una etapa en la que los Estados deben dirigir sus esfuerzos, también, hacia la garantía efectiva de los llamados derechos económicos, sociales y culturales (DESC).
En esta oportunidad la Corte IDH ha declarado la responsabilidad internacional del Estado peruano por la vulneración, entre otros, del derecho a la seguridad social, haciéndolo directamente justiciable al amparo del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH o Convención Americana).
Son muchas las reflexiones que se pueden hacer a propósito de este paradigmático caso, sin embargo, hay algunas especialmente relevantes que, a mi juicio, hay que poner sobre la mesa para tener en cuenta e ir perfilando el debate. Aquí las presento.
Oscar Muelle Flores, un hombre con discapacidad y con 82 años en la actualidad, es un ingeniero civil que trabajó para la Empresa Minera Especial Tintaya S.A. durante casi 10 años hasta 1990. Dicha empresa, que fue estatal en sus inicios, fue privatizada en noviembre de 1994. Cuatro años antes de la privatización de dicha empresa, el señor Muelle Flores fue incorporado al régimen pensionario del Decreto Ley 20530 a cargo del Estado2. Es decir, se jubiló cuando la empresa era todavía del Estado.
Sin embargo, una vez privatizada la empresa, ésta le comunicó al señor Muelle Flores, de manera unilateral y sin una decisión judicial de por medio, que el Decreto Ley 20530 no le era aplicable ya que la empresa se encontraba dentro del régimen laboral de la actividad privada (en consecuencia, sus trabajadores eran considerados trabajadores privados). Por lo tanto, suspendieron el pago de su pensión.
Visto en este terrible escenario, el señor Muelles Flores inició y una serie de procesos judiciales y se vio involucrado por la empresa en otros (dos amparos, un procedimiento contencioso administrativo y un procedimiento de ejecución de sentencia), a fin de revertir la suspensión del pago de su pensión.
Finalmente, consiguió que en sede judicial le dieran la razón y, por lo tanto, que se ordene su reincorporación al régimen pensionario del Decreto Ley 20530. No obstante, y aquí viene la sustancia del asunto, tanto la empresa como los órganos jurisdiccionales se habían entrampado en una serie de maniobras que ocasionaron que, en la práctica, el señor Muelles Flores no pudiera cobrar su pensión en el referido régimen (de hecho, la Corte IDH pudo constatar que a la fecha dicha situación seguía igual).
Así las cosas, la Corte Interamericana tuvo que dilucidar una serie de cuestiones que, para resumirlas, estuvieron circunscritas a analizar la responsabilidad internacional del Estado peruano por la vulneración de: a) el derecho a la tutela judicial en su manifestación del derecho a la ejecución de las sentencias; b) el derecho al plazo razonable; c) el derecho a la seguridad social y, d) el derecho a la propiedad privada.
Pues bien, sobre el primer aspecto, lógicamente que la Corte IDH encontró responsable internacionalmente al Perú dado que no había conseguido ejecutar las decisiones jurisdiccionales que disponían que el señor Muelle Flores sea reincorporado al régimen pensionario del Decreto Ley 20530. Junto con ello, la Corte IDH precisó que el Estado peruano debió adoptar las salvaguardas necesarias (normativas o de cualquier otra índole) para evitar la violación de los derechos del demandante como consecuencia de la privatización de la empresa estatal. En esencia, lo que el tribunal interamericano sostuvo fue que, al momento de la privatización de la empresa, las autoridades peruanas debieron realizar todas las acciones pertinentes a fin de garantizar que dicha situación no afectase el derecho a la pensión del señor Muelle Flores.
En cuanto al plazo razonable, la Corte Interamericana concluyó que, como consecuencia de la situación anteriormente descrita, y por los años que habían pasado sin que se ejecutasen las decisiones judiciales internas en favor del demandante (más de 25 años), se hacía evidente la vulneración al referido derecho.
De igual forma, en cuanto al derecho a la propiedad, la Corte apreció que, en tanto las pensiones ingresan al patrimonio del jubilado, éstas se encuentran protegidas por el derecho de propiedad del artículo 25 de la Convención Americana. Consecuentemente, también declaró violado dicho artículo.
Pero bueno, quizás lo que sea más resaltante en la sentencia es lo relacionado con el derecho a la seguridad social (derecho a la pensión) y el desarrollo que del mismo se permitió hacer la Corte IDH en este caso.
Para tal efecto, una primera cuestión que la Corte Interamericana tuvo que afrontar fue la excepción preliminar planteada por el Estado peruano alegando la incompetencia de dicho tribunal para abocarse al conocimiento de supuestas vulneraciones del derecho a la seguridad social al amparo del artículo 26 de la CADH. El argumento principal del Estado fue que, en tanto dicho artículo no establecía una lista de derechos por los cuales los Estados se encontrasen obligados, la Corte IDH estaba imposibilitada de extraer de él alguna obligación específica en materia de DESC, más allá de las obligaciones de progresividad y no regresividad en el cumplimiento de tales derechos.
Al respecto, la Corte Interamericana recordó que desde el caso «Lagos del Campo Vs. Perú»3 del 2017 (curiosamente otro caso contra el Estado peruano), ya había sentado jurisprudencia en el sentido de declarar la vulneración autónoma del artículo 26 de la CADH, haciendo justiciable directamente con ello los DESC.
Claro que la Corte recordó, una vez más, que los DESC que garantiza el artículo 26 de la Convención Americana son los que recoge la Carta de la OEA, dado que dicho artículo hacía una remisión al referido tratado. En consecuencia, siguiendo la línea de casos recientes como «Trabajadores Cesados de Petroperú y otros Vs. Perú»4 , «San Miguel Sosa y otras Vs. Venezuela»5, «Poblete Vilches y otros Vs. Chile»6 y «Cuscul Pivaral Vs. Guatemala»7, la Corte Interamericana reafirmó que en el contexto actual del Sistema Interamericano, si resulta posible hacer justiciable el artículo 26, y por ende los DESC, de manera directa.
Ahora bien, superado este primer “dilema” planteado por la defensa del Estado peruano, la Corte IDH analizó de manera específica el contenido del derecho a la seguridad social. Para ello, la Corte recurrió a pronunciamientos de diversos organismos como el Comité DESC o la OIT, y hasta a la Declaración Universal de Derechos Humanos, a fin de descubrir cuales son las obligaciones de los Estados Parte de la Convención Americana con respecto al derecho a la seguridad social (de manera específica el derecho a la pensión a decir de la Corte). Así pues, dijo de manera particular que las obligaciones internacionales del Estado en relación con el derecho a la pensión son las siguientes:
a) el derecho a acceder a una pensión luego de adquirida la edad legal para ello y los requisitos establecidos en la normativa nacional, para lo cual deberá existir un sistema de seguridad social que funcione y garantice las prestaciones. Este sistema deberá ser administrado o supervisado y fiscalizado por el Estado (en caso de que sea administrado por privados);
b) garantizar que las prestaciones sean suficientes en importe y duración, que permitan al jubilado gozar de condiciones de vida adecuadas y de accesos suficiente a la atención de salud, sin discriminación;
c) debe haber accesibilidad para obtener una pensión, es decir que se deberán brindar condiciones razonables, proporcionadas y transparentes para acceder a ella. Asimismo, los costos de las cotizaciones deben ser asequibles y los beneficiarios deben recibir información sobre el derecho de manera clara y transparente, especialmente si se tomara alguna medida que pueda afectar el derecho, como por ejemplo la privatización de una empresa;
d) las prestaciones por pensión de jubilación deben ser garantizadas de manera oportuna y sin demoras, tomando en consideración la importancia de este criterio en personas mayores, y
e) se deberá disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una violación del derecho a la seguridad social, con el fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva, lo cual abarca también la concretización material del derecho a través de la ejecución efectiva de decisiones favorables dictadas a nivel interno.
Como se puede observar, los estándares fijados por la Corte Interamericana en esta sentencia van mucho más allá de lo que tímidamente pronunció en el caso «Acevedo Buendía y otros («Cesantes y jubilados de la Contraloría») Vs. Perú»8 del 2009, en el cual pudo también conocer hechos relacionados con el derecho previsional. Hoy, diez años después, el artículo 26 de la CADH parece convertirse en una herramienta importantísima para la defensa de los DESC en la región.
Por último, resta recordar que lo sentenciado por la Corte IDH es de obligatorio cumplimiento para el Estado peruano y se inserta además en una dinámica coyuntural en la que se vienen dando discusiones, precisamente, sobre el derecho pensionario en el Perú.
Así, solamente por mencionar unos ejemplos, recordemos que a fines del año pasado el Tribunal Constitucional publicó dos precedentes constitucionales en materia previsional9 y que hace unos pocos días declaró un estado de cosas inconstitucionales respecto al tratamiento legislativo desigual e injustificado ante la prohibición de doble percepción de ingresos para los pensionistas del Estado10. De igual manera, recientemente el Poder Ejecutivo elevó las pensiones de los jubilados del régimen del Decreto Ley 19990.
Visto esto, podría decirse que el mensaje es claro: más allá de todas las acciones que se tomen en favor de los pensionistas en nuestro país, lo realmente importante es que se logre efectivizar el goce de dicha pensión en condiciones justas y equitativas en el marco de la legalidad. De lo contrario, el sistema previsional nacional estará destinado a ser una especie de amasijo que no redunde en beneficio real de aquellos que fueron en el pasado parte de la fuerza de laboral del país.
1 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_375_esp.pdf
2 Conviene recordar que cuando se promulgó la Constitución de 1979, que es posterior al Decreto Ley 20530 sobre el régimen de pensiones y compensaciones por servicios civiles prestados al Estado, dicho régimen pensionario pasó a ser conocido como “cédula viva” o “pensión vitalicia” debido a que equiparaba de manera automática las pensiones de cesantía con las remuneraciones de los trabajadores en actividad.
3 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_340_esp.pdf
4 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_344_esp.pdf
5 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_348_esp.pdf
6 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_349_esp.pdf
7 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_359_esp.pdf
8 http://corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_198_esp.pdf
9 https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00799-2014-AA.pdf y https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/02677-2016-AA.pdf
10 https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2019/00009-2015-AI.pdf
Elard Ricardo Bolaños Salazar
Abogado por la Universidad de San Martín de Porres.