Este viernes 21 de agosto se debatirán en el Pleno del Congreso los tres dictámenes de las Comisiones de Banca, Presupuesto y Defensa del Consumidor, que aprueban los Proyectos de Ley que proponen la devolución del 100% de los aportes al Sistema Nacional de Pensiones del D. Ley 19990 (SNP), administrado por la ONP, a quienes no han cumplido los 20 años de aportes mínimos que (desde diciembre de 1992, D. Ley 25967) se requiere para acceder a una jubilación; asimismo, la entrega de un bono de 1 UIT (S/ 4,300 soles) para los actuales asegurados de dicho sistema.
Estas medidas podrían representar un desembolso de S/ 15 mil millones de soles del Tesoro Público, pues, como veremos, el fondo de la ONP no es un mecanismo que funciones como las cuentas individuales de las AFP, pues al ser un modelo de reparto, los aportes que se reciben mes a mes se utilizan inmediatamente en el pago de las pensiones de los actuales beneficiarios del SNP, sobre la base del recambio entre generaciones que se sustenta en la solidaridad previsional.
El SNP fue creado en 1973 con la finalidad de unificar las Cajas de Pensiones de los Obreros (1936) y los Empleados (1949), entonces reguladas de forma separada. Es un sistema de reparto de prima escalonada; es decir, un fondo común en el cual se depositan los aportes de todos los asegurados de forma colectiva: las cotizaciones, al ingresar al fondo, pierden su individualidad, constituyendo un todo del cual se pagan las prestaciones de quienes en ese momento tengan la condición de pensionistas.
El recambio generacional es un reemplazo cíclico permanente: el pago de los actuales pensionistas es financiado por los aportes de quienes son hoy trabajadores activos (asegurados), como en el pasado dichos pensionistas (entonces afiliados activos) financiaron a sus antecesores, y en el futuro, los hoy asegurados se beneficiarán del aportes de quienes entonces sean trabajadores. Todos los meses ingresan al fondo los aportes que financian el pago de las pensiones, a diferencia de las AFP, en las que cada mes los aportes de sus afiliados van a su cuenta personal (individual).
Por ello, sostenemos que esta propuesta resulta inconstitucional, pues contraviene de manera directa la prohibición establecida en el artículo 12 de la Carta Magna, que nos indica que “los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles”, es decir, que solo pueden ser utilizados con fines previsionales: acceder a una prestación de la seguridad social. No pueden (ni deben) ser materia de retiros o devoluciones, para que luego se conviertan en gasto regular u ordinario.
También es inconstitucional, al contradicer frontalmente la prohibición establecida en el penúltimo párrafo de la Primera Disposición Final de la misma Carta Magna, que fue modificada hace 16 años por la Ley 28389, señalando que “las modificaciones que se introduzca en los regímenes pensionarios actuales (…) deberán regirse por los criterios de sostenibilidad financiera…”.
El Tribunal Constitucional ha señalado en el fundamento 50 de la STC 00050-2004-AI/TC que el Equilibrio Presupuestal es uno de los Principios Constitucionales de la Seguridad Social en pensiones reconocido en la Constitución (artículos 78 y 87), por tanto, resulta indispensable que para regular los temas previsionales se verifique, exija y compruebe previamente la existencia de dicho equilibrio, insoslayable al aprobar mecanismos que carezcan de dicha viabilidad plena.
Finalmente, también es inconstitucional al afectar al contenido esencial del derecho a la pensión, previsto por la citada STC 00050-2004-AI/TC (fundamento 107), pues suprime el acceso a una prestación pensionaria, en tanto la devolución afecta al FCR y se estaría poniendo al filo del precipicio al mismo SNP… y a la seguridad social.
Cabe precisar que, sumada a la inconsistencia técnica e inconstitucionalidad de esta propuesta, existe una imposibilidad operativa de su realización, pues el registro de los aportes al SNP anteriores a 1999 (en que SUNAT asumió la recaudación) está desactualizada, por responsabilidad del antiguo administrador (IPSS). En efecto, en el momento que esta entidad entregó la gestión del SNP a la ONP, la Oficina de Registro de Cuentas Individuales Nacional de Empleadores y Asegurados (ORCINEA) tenía un aproximado de 40 millones acumulados de documentos de cotización sin registrar, que hace inviable una contabilización y cotejo adecuado de las antiguas aportaciones.
El SNP tiene unos 4’700,000 afiliados, de los cuales 1’650,000 son aportantes (pagan) y unos 560,000 pensionistas. La proporción es 3 a 1. Su fondo de reservas es de unos S/ 20 mil millones, aproximadamente. Al igual que el sistema de AFP, sus principales problemas y limitaciones actuales son los siguientes:
1. La informalidad laboral
En el Perú, tenemos unos 33 millones de habitantes, de los cuales unos 17 millones forman parte de la Población Económicamente Activa (PEA: personas en capacidad de laborar); sin embargo, un 70% carece de protección, pues al no contar con un contrato de trabajo, tampoco van a acceder a las prestaciones previsionales de salud y pensiones. Están dentro de la informalidad.
Esto genera un círculo vicioso, pues al contar con un número tan reducido de aportantes, el sistema de pensiones no tendrá un financiamiento sostenible en el tiempo y seguirá condenado al fracaso.
2. La morosidad de los empleadores
Sea que nos refiramos a los sistemas de pensiones públicas, sustentadas en modelos de reparto, o de las AFP, basados en cuentas individuales, la existencia y el monto de las futuras pensiones van a relacionarse con las contribuciones de los trabajadores.
Todos los meses tu empleador retiene un porcentaje de nuestra remuneración para entregarlo a la ONP o la AFP, pero en la práctica, dichos fondos no llegan a estas entidades, pues las empresas (públicas y privadas) no los pagan, lo que genera un forado en el financiamiento de ambos sistemas. Solo en las AFP esa deuda es de unos S/ 16 mil millones de soles y crece mes a mes.
3. Longevidad
Si bien se trata de una variable que no es directamente parte del sistema de pensiones, sino de los parámetros demográficos del país, lo cierto es que tiene un impacto frontal en el mundo previsional, pues si las personas de la tercera edad cada vez viven más, los recursos o fondos que tengamos en las cuentas individuales de las AFP o en el fondo común de la ONP resultarán insuficientes para atender a una mayor masa de pensionistas.
Aspectos como la mayor o menor Tasa de Natalidad o Mortalidad, incluso los de la inmigración, constituyen factores que van a afectar (o favorecer) la vida y desarrollo de los sistemas de pensiones, en especial, en lo relativo al acceso y pago garantizado de las prestaciones de jubilación (para la vejez).
Si antes bastaba con que un trabajador labore (y aporte) por 20 o 30 años a un sistema de pensiones, pues dicha contribución permitiría que se pague luego una prestación de por vida (por unos 15 a 20 años) a partir de los 65 años de edad; en la actualidad esto no resulta tan sencillo, pues si bien la Esperanza de Vida al Nacer (en el Perú) es de 70 años, en promedio, la Esperanza de Vida al cumplir los 65 años se extiende hasta los 85 años de edad; por tanto, deberá contarse con fondos previsionales para pagar mínimo 20 años de pensiones al titular y, a su fallecimiento, eventualmente a su viuda e hijos.
Cabe recordar que el pasado 2018 por primera vez la Organización Mundial de la Salud ha asignado un código a la vejez (MG2A); por tanto, cobra actualidad la interrogante: si es una enfermedad ¿puede ser curada?
Empresas como la California Life Company (CALICO) vienen trabajando hace muchos años en la búsqueda de una cura contra la vejez y han asegurado que en un futuro cercano el hombre podrá duplicar su proyecto de vida y alcanzar la barrera de los 200 años. Esto implicaría el debacle final del modelo tradicional de pensiones, pues resulta imposible que el aporte de una persona durante su vida laboral activa (20 a 30 años) pueda servir para financiar 100 años de vida en la jubilación.
La situación de los asegurados del SNP que no cuentan con 20 o más años de aportes y no pueden acceder a una jubilación, es un problema que debe ser analizado desde lo técnico previsional, para buscar una solución viable. Podría evaluarse, por ejemplo, la posibilidad que quienes tengan de 15 a 19 años de aportes (acreditados, conforme a los criterios fijados por la STC 4762-2007-AA/TC y la Ley 29711), reciban el equivalente a una pensión mínima (S/ 500 soles) por año aportado, que se pagaría de forma mensual en armadas equivalentes a dicho factor. Para los asegurados que no han aportado mínimo los últimos 6 meses, habilitar de forma excepcional un pago (tipo FONAHPU) de unos S/ 2,000 soles, como en el retiro de las AFP.
El tema se presta a diversas opciones y mecanismos que, en cualquier escenario, estarán condicionados a la validación previa de un sustento económico real aprobado por el Ministerio de Economía y Finanzas, como exige la Constitución Política.
La elección del sistema de pensiones que en definitiva se adopte corresponderá a una decisión política, sin embargo, previo a ello es necesario que se cuente con el sustento técnico previsional, económico y financiero que justifique la determinación del modelo, sea el multipilar (creado por el Banco Mundial) u otro alternativo.
César Abanto
Abogado y Maestro en Derecho por la USMP
Socio del Estudio Rodríguez Angobaldo
Profesor de Derecho de la Seguridad Social en la PUCP, UNMSM y USMP
Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo